Прокурорская проверка соблюдения законодательства о труде. Трудовые права граждан. Прокурорские проверки (Комаров И.). Методика проведения прокурорских проверок исполнения законов на предприятиях

Деятельность по государственному надзору и контролю осуществляется различными органами, которые могут осуществлять самостоятельную деятельность, а также взаимодействовать с целью обеспечения реального восстановления нарушенных прав.

Нами проведена классификация форм государственного надзора и контроля в зависимости от того, какие органы оформляют правоприменительным актом устранение нарушений трудовых прав. Данные акты могут быть изданы различными органами государственного надзора и контроля в соответствии с имеющейся у них компетенцией.

К числу органов, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права, относятся органы прокуратуры. Главной отличительной особенностью деятельности органов прокуратуры является возможность устранения нарушений трудовых прав, допущенных любым субъектом трудового права. Таким образом, юрисдикция органов прокуратуры распространяется не только на работодателей, работников, их полномочных представителей, но и на деятельность иных субъектов трудового права, в частности на другие органы, осуществляющие деятельность по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права. В связи с изложенным прокуратура призвана обеспечивать правомерное поведение всех субъектов трудового права, включая и другие органы государственного надзора и контроля за соблюдением трудовых прав. В настоящее время в Генеральной прокуратуре РФ создано новое управление по надзору за соблюдением прав и свобод граждан, в том числе в сфере

труда. В 2006 г. Прокуратурой выявлено 761471 нарушение трудовых прав граждан, в результате к дисциплинарной ответственности привлечены 25877 человек, к
административной - 40794, возбуждено 1068 уголовных дел, выдано 20936

предостережений должностным лицам о недопустимости нарушений. Следовательно, прокуратура призвана играть ведущую роль в защите трудовых прав граждан. Хотя ее деятельность не ограничивается только этим направлением. Поэтому в своей работе она должна опираться на другие органы государственного надзора и контроля, которые призваны проверять соблюдение именно трудовых прав работников, не отвлекаясь на другие направления деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 353 ТК РФ государственный надзор и контроль за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом. При осуществлении надзора за исполнением законов прокурорам надлежит руководствоваться ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17.11.95 г № 168-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями, приказом Генерального Прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22.05.96 г. № 30, согласно которому требуется акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации трудовых, имущественных, жилищных, экологических, избирательных и иных прав и свобод человека и гражданина. При проверках на предприятиях и в организациях этот приказ предписывает анализировать выполнение работодателями обязанностей по своевременной выплате заработной платы и созданию работникам безопасных условий труда .

В деятельности по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов в сфере трудовых отношений также необходимо учитывать указание Генерального Прокурора РФ «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности» от 06.07.2000 г. № 107/7. Источниками информации о нарушениях указанных законов могут быть жалобы и заявления граждан, поступающие в прокуратуру, соответствующий выборный профсоюзный орган и комиссию по трудовым спорам организации, обобщения судебной практики по трудовым делам, материалы расследования некоторых уголовных дел, данные статистических органов и отчетные сведения предприятий, сообщения печати, радио, телевидения, другие конкретные сигналы. Перечисленные источники и имеющиеся в их содержании сведения могут стать основанием для возникновения отношений по государственному надзору и контролю органами прокуратуры за соблюдением трудовых прав граждан. С учетом полученных данных о состоянии законности прокурор определяет объект и характер проверки, перечень подлежащих выяснению основных вопросов, решает вопрос о привлечении к проверке соответствующих специалистов, прежде всего из органов федеральной инспекции труда, из территориальных органов федеральных надзоров. Следовательно, деятельность прокуратуры по надзору и контролю не исключает, а предполагает использование других способов и процессуальных форм защиты трудовых прав граждан в виде оформленной правоприменительным актом деятельности названных органов, осуществляющих надзор и контроль исключительно за соблюдением норм трудового права. В настоящее время ФНПР и Генеральная Прокуратура РФ приняли план совместных действий по повышению эффективности надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников . В связи с этим использование профсоюзной деятельности в качестве способа защиты трудовых прав может привести к устранению допущенных работодателем нарушений в форме
правоприменительного акта органов прокуратуры. То есть выявленные профсоюзом нарушения могут стать поводом для прокурорского реагирования с целью их устранения.

Сфера деятельности прокуратуры по осуществлению общего надзора за законностью достаточно велика, так как надзор осуществляется за соблюдением практически всех законов. Как отмечает один из исследователей деятельности прокуратуры, там, где действует закон, должен осуществляться общий надзор .

В соответствии со ст. 23, 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» к числу форм прокурорского реагирования относятся: протест, представление и постановление прокурора. Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права и свободы человека и гражданина в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд, в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Представление об устранении нарушений прав и свобод вносится прокурором и его заместителем в орган или должностному лицу, которые имеют полномочия по устранению допущенного нарушения. Кроме того, прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление в возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Роль прокуратуры в сфере обеспечения законности в трудовых отношениях постоянно возрастает. Так, в 2002--2003 г. органами прокуратуры было опротестовано более 30 тыс. незаконных нормативных правовых актов в сфере государственного регулирования трудовых отношений в организациях, в основном по оплате труда, направлено свыше 4 тыс. представлений об устранении нарушений закона, по результатам которых привлечено к дисциплинарной ответственности более 560 работников, к материальной ответственности - более 100 виновных лиц, в суды направлено около 14 тыс. исков о взыскании заработной платы, заявлений о выдаче судебных приказов в интересах граждан .

Любая работа прокуратуры начинается с информационно-аналитической деятельности и планирования мероприятий, связанных с осуществлением надзора в области соблюдения трудовых прав . Источниками информации могут быть обращения граждан, как устные, так и письменные. Некоторые ученые считают, что жалоба может быть как средством защиты прав, свобод и законных интересов, так и одним из средств осуществления этих прав . Такие обращения, кроме того, являются основанием для возникновения отношений по государственному надзору и контролю органами прокуратуры за соблюдением трудовых прав граждан. Кроме этого, прокуратурой могут быть получены сведения от государственных органов, осуществляющих надзор и контроль в сфере соблюдения трудового законодательства. Так, например, информацию о количестве нарушений трудовых прав работников и их характере на определенном предприятии за определенный период могут сообщить органы федеральной инспекции труда. В этом случае органы прокуратуры могут принять меры для их устранения. В свою очередь получение информации из органов прокуратуры о нарушении трудовых прав работников является основанием для возникновения отношений по государственному надзору и контролю органами инспекции труда.

В соответствии со ст. 27 Закона о прокуратуре прокурор наделен определенными полномочиями при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод граждан. Данные полномочия могут быть использованы при издании должностным лицом органа прокуратуры правоприменительного акта об устранении нарушений трудовых прав
граждан. Следовательно, органы прокуратуры могут осуществлять свою деятельность в форме использования норм права. Данное использование позволяет им возлагать на субъектов трудового права, в частности работодателей, обязанности по устранению нарушений трудовых прав граждан. Правоприменение в форме исполнения, то есть возложения органами прокуратуры обязанности по исполнению норм трудового права, может иметь опосредованный характер для возникновения отношений по государственному надзору и контролю с участием других органов, осуществляющих данный вид деятельности. Например, прокурор в пределах имеющихся у него полномочий может поручить государственной инспекции труда проверить заявление работника о нарушении его трудовых прав и в случае выявления таких нарушений поручить государственной инспекции труда возложить на работодателя обязанность по исполнению норм трудового права путем реализации нарушенного права работника. В этом случае действия прокуратуры приводят к возникновению отношений по государственному надзору и контролю с участием государственной инспекции труда. В связи с чем действия прокуратуры выступают в качестве способа защиты трудовых прав граждан, то есть основания для возникновения отношений по государственному надзору и контролю с участием другого органа - государственной инспекции труда. Тогда как оформление устранения нарушений трудовых прав работников будет происходить путем издания правоприменительного акта государственной инспекцией труда. То есть в форме правоприменительного акта государственной инспекции труда. Таким образом, прокурорский надзор, как способ защиты трудовых прав, может быть использован наряду с другими формами восстановления нарушенных трудовых прав.

Правоприменительная деятельность органов прокуратуры по защите трудовых прав может протекать в форме соблюдения, то есть обеспечения правомерного поведения субъектов трудового права, их воздержания от совершения каких либо неправомерных действий. Например, прокурор может внести представление о недопустимости использования работодателем средств защиты работников от воздействия неблагоприятных производственных факторов, которые не соответствуют предъявляемым законодательством требованиям. Такое представление может стать результатом обращения государственного органа по надзору и контролю, осуществляющего надзор в определенной сфере трудовых отношений. Например, государственного органа, осуществляющего функции по надзору и контролю в сфере промышленной безопасности. В этом случае действия органа, обеспечивающего промышленную безопасность, приведут к возникновению отношений по государственному надзору и контролю с участием органов прокуратуры. Устранение нарушений трудовых прав работников в подобной ситуации будет оформлено в виде правоприменительного акта органа прокуратуры. Таким образом, действия других органов по надзору и контролю могут выступать в качестве способа защиты трудовых прав, то есть основанием для возникновения отношений по государственному надзору и контролю с участием органов прокуратуры. В свою очередь устранение нарушений в рамках этих отношений будет происходить путем издания представления органом прокуратуры о недопустимости неправомерного поведения работодателя, использующего ненадлежащие средства защиты работников от воздействия неблагоприятных производственных факторов.

Таким образом, правоприменительная деятельность органов прокуратуры может быть оформлена в различных формах, в частности, использования, исполнения и соблюдения. Применение этих форм может стать результатом использования работниками других способов защиты трудовых прав, в частности действий органа по надзору и контролю в сфере промышленной безопасности. Прокурорский надзор как способ защиты трудовых прав может приводить к возникновению отношений по государственному надзору и контролю с участием других органов. В этом случае устранение нарушений трудовых прав работников может быть оформлено правоприменительным актом
соответствующего государственного органа, которому прокуратурой поручено провести проверку соблюдения трудовых прав работников.

Следовательно, действия и деятельность органов прокуратуры могут выступать в качестве способа и формы защиты трудовых прав. Их осуществление предполагает взаимодействие с другими органами государственного надзора и контроля, которым органы прокуратуры могут давать обязательные для исполнения поручения по проверке в пределах имеющейся у них компетенции соблюдения трудовых прав работников. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что органам прокуратуры действующее законодательство отводит ведущую роль в обеспечении трудовых прав работников, поскольку они наделены полномочиями давать поручения другим органам государственного надзора и контроля и оценивать законность и обоснованность их действий. Невыполнение поручений органов прокуратуры, совершение органами по надзору и контролю неправомерных действий позволяет органам прокуратуры внести представление вышестоящему должностному лицу государственного органа на предмет привлечения к дисциплинарной и (или) материальной ответственности должностных лиц, допустивших нарушение при исполнении своих должностных обязанностей.

Таким образом, сфера прокурорского надзора распространяется не только на работников и работодателей, их полномочных представителей, но и на государственные органы, осуществляющие государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права. Неправомерный отказ органа государственного надзора и контроля в восстановлении нарушенных прав работников может повлечь издание правоприменительнго акта органом прокуратуры. В связи с этим можно сделать вывод о том, что деятельность органов прокуратуры является одной из форм устранения нарушений из деятельности других органов государственного надзора и контроля, призванных обеспечить соблюдение трудовых прав работников.

Органы прокуратуры могут осуществлять деятельность в публично-правовой форме, то есть с целью защиты интересов неопределенного круга работников. Основаниями возникновения отношений по государственному надзору и контролю по защите неопределенного круга лиц могут стать как самостоятельные действия органов прокуратуры, так и сообщение субъектов трудового права, в частности других органов государственного надзора и контроля, о применении нормативных правовых актов, противоречащих вышестоящему по юридической силе законодательству. Деятельность органов прокуратуры в форме защиты публично-правовых интересов заключается в издании правоприменительного акта, который называется протестом. Протест вносится должностному лицу, которое имеет полномочия для отмены нормативного правового акта, противоречащего вышестоящему по юридической силе законодательству. Нельзя не заметить, что механизм вступления в законную силу протеста прокурора, его принудительного исполнения в законодательстве отсутствует.

Поэтому неисполнение протеста органов прокуратуры об отмене нормативного правового акта может остаться без неблагоприятных правовых последствий для должностного лица, уклонившегося от его исполнения. В этом случае прокуратура может потребовать от полномочных государственных органов и должностных лиц привлечения виновных в неисполнении ее протеста к установленным в законодательстве мерам ответственности. Хотя очевидно, что привлечение к ответственноси может последовать за неисполнением правоприменительного акта, вступившего в законную силу. Отсутствие норм, регламентирующих вступление в законную силу правоприменительных актов органов прокуратуры, их принудительное исполнение лишает такие акты обязательной юридической силы. Поэтому должны существовать нормы, регламентирующие процесс вступления в законную силу актов органов прокуратуры, а также их принудительного исполнения.

Деятельность органов прокуратуры в форме защиты публично-правовых интересов может быть осуществлена на различных уровнях. В частности, на федеральном,
региональном, то есть на уровне субъектов Российской Федерации, на местном, то есть на территории органа местного самоуправления, и на локальном.

Тогда как другие органы государственного надзора и контроля в публично- правовой форме могут требовать отмены только локальных нормативных правовых актов. Вышестоящие по уровню правового регулирования акты находятся вне досягаемости других органов государственного надзора и контроля. Поэтому для отмены вышестоящих по отношению к локальному уровню актов органы государственного надзора и контроля могут лишь обращаться в прокуратуру. В этом случае их действия становятся способом возникновения отношений по государственному надзору и контролю с участием органов прокуратуры. В свою очередь органы прокуратуры могут потребовать отмены нормативного правового акта путем внесения протеста органу или должностному лицу, имеющему полномочия для его отмены. Следовательно, в подобной ситуации действия других органов надзора и контроля будут способом защиты трудовых прав, которые будут оформлены в виде правоприменительного акта органа прокуратуры. Иными словами, органы прокуратуры будут осуществлять свою деятельность на основании сообщения других органов по надзору и контролю в публично-правовой форме. На наш взгляд, данная ситуация также свидетельствует о ведущей роли органов прокуратуры в обеспечении государственного надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников.

Публично-правовые интересы органы прокуратуры могут защищать путем обращения в судебные органы на основании ст. 45 ГПК РФ с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта. Такие заявления в зависимости от того, на каком уровне принят и применяется нормативный правовой акт, могут быть поданы органом прокуратуры соответственно по обжалованию федеральных нормативных правовых актов - в Верховный Суд РФ, по отношению к региональным актам - в соответствующий суд субъекта РФ, по обжалованию местных и локальных актов - в районный (городской) суд. Другие органы государственного надзора и контроля правом обращения в суд с заявлением о признании недействующими нормативных правовых актов не обладают. Поэтому для подготовки таких обращений и их предъявления в суд органы государственного надзора и контроля могут обращаться в органы прокуратуры. В этом случае действия государственного органа по надзору и контролю порождают отношения по государственному надзору и контролю с участием прокуратуры. В свою очередь органы прокуратуры на основании данного обращения могут подготовить заявление в соответствующий суд для признания нормативного правового акта недействующим. К заявлению может быть приложено заключение государственного органа по надзору и контролю, обратившегося в прокуратуру, о признаках несоответствия нормативного правового акта требованиям вышестоящего по юридической силе законодательства. Данное заключение на основании ст. 55, 71 ГПК РФ имеет силу одного из доказательств по делу о признании нормативного правового акта недействующим. В подобной ситуации действия органов прокуратуры следует рассматривать как способ публично-правовой защиты, поскольку правовое оформление признания нормативного правового акта недействующим будет произведено в виде судебного решения, то есть в форме судебной защиты. На основании вступившего в законную силу судебного решения о признании нормативного правового акта недействующим органы прокуратуры могут требовать устранения нарушений трудовых прав конкретных работников, допущенных в связи с его применением. Однако такая защита будет иметь частноправовую, а не публично-правовую форму.

На основании ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.94 г. № 1-ФКЗ с последующими изменениями и дополнениями, ст. 1, 21, 22 ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры могут обращаться в Конституционный Суд РФ на предмет проверки в пределах имеющейся у них компетенции соответствия нормативных правовых актов,
регламентирующих трудовые отношения, конституционным требованиям. Органы государственного надзора и контроля могут обратиться в прокуратуру с ходатайством о подготовке обращения в Конституционный Суд РФ. В этом случае обращение порождает возникновение отношений по государственному надзору и контролю с участием органов прокуратуры. Органы прокуратуры в пределах имеющейся компетенции могут подготовить обращение в Конституционный Суд РФ. В связи с чем их действия становятся способом защиты трудовых прав, который может привести к конституционному судопроизводству, в рамках которого может быть обеспечена публично-правовая защита трудовых прав работников. К обращению в Конституционный Суд РФ может быть приложено заключение государственного органа, обратившегося с ходатайством в прокуратуру, о признаках несоответствия нормативного правового акта конституционным требованиям.

Данное заключение может быть использовано в качестве документа в ходе конституционного судопроизводства. На основании решения Конституционного Суда РФ о признании нормативного правового акта, регулирующего трудовые отношения, неконституционным органы прокуратуры могут требовать восстановление трудовых прав конкретных работников, нарушенных применением этого акта. Однако такая защита также будет иметь частноправовой, а не публично-правовой характер.

Органы прокуратуры могут осуществлять свою деятельность в форме защиты частноправовых интересов. По сообщению Генерального прокурора РФ, в течение 2001- 2005 гг. органами прокуратуры разрешено около 6 млн. жалоб, заявлений и обращений граждан, многие из которых касались нарушений трудовых прав работников, в частности прав на получение вознаграждения за труд, на отдых и безопасные условия труда . В этом случае при разрешении сообщений граждан прокуроры осуществляли деятельность в форме защиты частноправовых интересов конкретных работников. Применение данной формы предполагает издание органом прокуратуры правоприменительного акта в форме представления. Данное представление должно иметь в своем содержании указание на нарушение прав конкретного работника, а также на совершение работодателем действий по устранению данного нарушения.

На основании ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о защите прав конкретного гражданина, но только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может самостоятельно обратиться в суд. Правовая сложность подавляющего большинства трудовых дел, на наш взгляд, может рассматриваться в качестве одной из уважительных причин, позволяющих прокурору обратиться в суд в защиту трудовых прав конкретного гражданина, поскольку перечень этих причин в законодательстве исчерпывающим образом не определен. Другие органы государственного надзора и контроля правом обращения в суд в защиту трудовых прав работников не наделены. Поэтому они также могут ходатайствовать перед органами прокуратуры об обращении в суд с заявлением в защиту прав конкретного работника ввиду сложности возникшей правовой ситуации. Данное обращение является доказательством наличия уважительных причин для обращения прокурора с заявлением в суд в защиту прав конкретного работника. В подобной ситуации действия прокуратуры должны рассматриваться как способ защиты трудовых прав работников, поскольку они приводят к возникновению отношений по осуществлению защиты трудовых прав работника.

Тогда как оформление устранения нарушений трудовых прав работника будет произведено в виде решения суда.

В ч. 3 ст. 45 ГПК РФ предусмотрено участие прокурора в гражданских делах о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью работника в процессе трудовой деятельности. Принимая участие в подобных делах,
прокурор совершает действия по защите частноправовых интересов конкретного работника. Данные действия, по нашему мнению, следует рассматривать в качестве способа защиты трудовых прав, поскольку они приводят лишь к возникновению отношений по государственной защите трудовых прав. В свою очередь восстановление трудовых прав работников в рассматриваемом случае будет происходить в форме судебного решения.

Прокуратура не осуществляет деятельность в смешанной форме защиты трудовых прав. Такой вывод напрашивается в связи с тем, что оформление деятельности по защите публично-правовых интересов происходит путем внесения органами прокуратуры протеста. Как способ защиты публично-правовых интересов действия прокуратуры приводят к возбуждению в суде гражданских дел, которые рассматриваются по правилам, установленным для разрешения дел, возникающих из публично-правовых отношений. Деятельность в форме защиты частноправовых интересов оформляется органом прокуратуры в виде представления в защиту прав конкретного работника. Как способ защиты частноправовых интересов действия прокуратуры могут привести к возбуждению гражданских дел, которые рассматриваются в исковом производстве. Различное правовое оформление действий и деятельности, совершаемых для защиты публично-правовых и частноправовых интересов, не позволяет органам прокуратуры использовать смешанные способы и формы защиты трудовых прав работников.

Таким образом, органы прокуратуры призваны играть ведущую роль в обеспечении государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права, они имеют властные полномочия по отношению к другим органам, осуществляющим надзор и контроль за соблюдением трудовых прав работников. В свою очередь государственные органы надзора и контроля, не обладающие полномочиями, которые имеют органы прокуратуры, могут ходатайствовать перед ними об использовании органами прокуратуры дополнительных полномочий для защиты трудовых прав работников. Следовательно, деятельность органов прокуратуры за соблюдением трудовых прав протекает во взаимодействии с другими органами государственного надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников. По виду защищаемых прав и интересов прокуратура осуществляет деятельность в двух формах: 1) в форме защиты публично- правовых интересов; 2) в форме защиты частноправовых интересов работников, она не может использовать смешанную форму защиты трудовых прав.

Проверка прокуратуры может настигнуть любого работодателя. При этом прокуроры могут проверять исполнение трудового законодательства, привлекая к проверке Государственную трудовую инспекцию, Роспотребнадзор, Ростехнадзор и т. д. Какие права есть у сотрудников прокуратуры и к чему готовиться работодателю? Разберемся подробнее.

Что будет поводом для прокурорской проверки

Прокуратура призвана контролировать исполнение законов государственными органами, их должностными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями. Поводом для прокурорской проверки может быть:

• задание вышестоящей прокуратуры, в котором прокурору предписано комплексно проверить исполнение трудового законодательства на определенной территории или на предприятии;
• необходимость плановой проверки;
• указание прокурора о проведении выборочной проверки исполнения трудового законодательства в организации при получении сведений о нарушениях (необходимость внеплановой проверки);
• материалы СМИ о нарушениях трудового законодательства (это повод для внеплановой проверки, и ее может инициировать, помимо руководителя прокуратуры, работник прокуратуры, на которого возложен данный вид надзора);
• обращение в прокуратуру (как устное, так и письменное) с информацией о нарушении законодательства в организации.

Как проходит проверка

В прокурорской проверке могут быть задействованы многие. Поэтому о ее начале работодателя уведомляют заранее . Проверка начинается с предъявления представителем прокуратуры служебного удостоверения и документов, обосновывающих проверку. Если хотя бы один из этих документов отсутствует, то проверка считается незаконной и представители организации вправе отказать в ее проведении.

Прокуроры проверяют документы, материалы и другие сведения, касающиеся обращения о нарушениях. Иногда по запросу прокуратуры с документов и материалов снимаются копии. У должностных лиц и граждан, связанных с обращением, берутся письменные объяснения. Если представители прокуратуры выявляют нарушение, они выносят представление с требованием его устранить, возбуждают административное дело, а материалы направляют в Государственную инспекцию труда для принятия мер реагирования – наложения штрафов, приостановления деятельности и т. д.

По всем выявленным нарушениям прокуратура составляет акт прокурорского надзора. Его передают в тот орган или тому должностному лицу, у которого есть полномочия для устранения допущенных нарушений. В течение месяца организация должна представить в прокуратуру отчет об устранении выявленных замечаний.

Какие организации прокуратура может привлечь в помощь при проверке

Прокуратура вправе привлекать к проверке различных специалистов . Ведь на практике прокуроры не обладают специальными знаниями в узких отраслях (например, в производственных характеристиках сложного технического оборудования и вариантах его безопасной эксплуатации для работников).

На практике прокуратура может привлечь к совместной проверке Государственную инспекцию труда и другие органы, причастные к регулированию трудовых отношений. Например, Роспотребнадзор, Росприроднадзор, Ростехнадзор и т. д. Это поднадзорные субъекты прокуратуры, которые обязаны предоставлять своих специалистов по требованию.

Таким образом, прокуратура может проверять исполнение трудового законодательства, используя различные подходы. И если трудовые инспекторы по итогам проверки обычно возбуждают производство об административном правонарушении по статьям , Кодекса об административных правонарушениях, то органы прокуратуры не ограничиваются этими статьями.

Пример

В прокуратуру Симбирского района поступило сообщение из органов полиции об обращении работника ООО «Инвест» в больницу с травмой. Чтобы выяснить причины и обстоятельства инцидента, прокуратура передала материалы в Государственную инспекцию труда.

Вышедший на проверку инспектор установил, что слесари-ремонтники ООО «Инвест» Петров А. В. и Никифоров И. А., закончив ремонт крана-штабелера (находящегося на высоте пяти метров), спускались по стеллажам с готовой продукцией. Петров потерял равновесие и упал на бетонный пол с высоты трех метров. В результате падения он получил травму правой ноги и закрытую черепно-мозговую травму.

Петров был принят на работу за несколько дней до несчастного случая. Он не прошел инструктаж на рабочем месте и обучение по охране труда при работе на высоте. На выполнение данной работы не выдавался наряд-допуск, несмотря на то, что она относится к опасным. На рабочем месте не было лестницы для подъема и спуска. Кроме того, на месте работ не было мастера ремонтного участка Маркина И. П., поручившего Никифорову и Петрову ремонт крана-штабелера. Расследование данного случая в организации не проводилось.

По результатам проверки в отношении ООО «Инвест» было возбуждено административное дело по Кодекса об административных правонарушениях и на организацию был наложен штраф в размере 10 000 рублей. Материалы проверки направили в прокуратуру.

По требованию прокуратуры в отношении Маркина было возбуждено уголовное дело по Уголовного кодекса и назначено наказание – один год лишения свободы и штраф в размере 150 000 рублей.

Прокуратура не подменяет другие контролирующие органы и не проводит самостоятельно плановые проверки организаций, кроме случаев прямого надзора, о которых говорилось в начале статьи. Органы прокуратуры только участвуют в планировании проверок, а также контролируют исполнение планов.

Советует

Ольга ИСАКОВА,

юрист юридической фирмы RBL (Самара)

Руководитель предприятия должен обязательно присутствовать при проверке, иначе она может не состояться. Также нужно помнить, что неправомерные действия прокурора всегда можно обжаловать согласно .

Какие полномочия и права есть у прокуроров

При проверках прокуратура имеет особые права :

• по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения организации, получать доступ к ее документам и материалам;
• требовать от руководителей и других должностных лиц организации предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;
• вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушения законов.

Есть требования , которым прокуратура должна четко следовать.

• Нельзя вмешиваться в текущую хозяйственную деятельность организации. То есть разрешено просматривать только те документы, которые напрямую относятся к обращению.
• Необходимо соблюдать сроки рассмотрения обращений о нарушениях закона в организации. По общему правилу, результат должен быть представлен заявителю спустя 30 дней с момента обращения.
• Нужно соблюдать установленные формы прокурорского реагирования: протест, представление, постановление прокурора. Если получены сведения о готовящихся противоправных деяниях, прокурор должен направить предостережение о недопустимости нарушения закона.

За умышленное невыполнение законных требований прокурора грозит ответственность ():

• для граждан – штраф от 1000 до 1500 рублей;
• для должностных лиц – штраф от 2000 до 3000 рублей или дисквалификация на срок от шести месяцев до одного года;
• для организаций – штраф от 50 000 до 100 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Предупреждает

Дмитрий КАЗАНЦЕВ,

старший юрисконсульт ОАО «Центр развития экономики» – В2В-Center (Москва)

Если своевременно не предоставить прокурору информацию, необходимую для проверки, организации грозит штраф до 5000 рублей (). За невыполнение в срок представления прокуратуры можно поплатиться штрафом: для должностного лица – от 1000 до 2000 рублей или дисквалификация на срок до трех лет, для организации – от 10 000 до 20 000 рублей ().

Ответы на ваши вопросы

Может ли сводная ведомость стать причиной проверки?

Может ли сводная ведомость результатов спецоценки, направленная в ГИТ, стать причиной для проведения внеплановой проверки в организации?
Кира ПАРШИНА, специалист по охране труда (Санкт-Петербург)

Внеплановая проверка может проводиться, если получены сведения о причинении вреда жизни и здоровью работников или о возможном риске причинения такого вреда . Сводная ведомость результатов спецоценки вполне может содержать такие сведения. Например, если условия труда признаны вредными или опасными, неправильно установлен размер компенсаций, не выданы полагающиеся СИЗ и т. д. Таким образом, сводная ведомость может инициировать внеплановую проверку.

Документы за какой срок понадобятся при проверке?

При проверке инспекторы проверяют только актуальные документы по охране труда или за несколько прошедших лет?
Дмитрий ЖЕРДИН, индивидуальный предприниматель (Саратов)

Законом не установлена давность документов, которые вправе проверять инспекторы. Одно выявленное нарушение может повлечь проверку документов за несколько прошедших лет. Поэтому инспекторы вправе запрашивать документы по охране труда любой давности. Однако постановление об административном нарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев с момента правонарушения. То есть инспектор не вправе выдать постановление по нарушениям, которые произошли давно и по которым срок давности является общим ().

Может ли предписание инспектора дублировать существующий план мероприятий по охране труда?

После внеплановой проверки трудовой инспектор выдал предписание об устранении нарушений. Оно фактически дублирует план мероприятий по улучшению условий труда. Не является ли это нарушением?
Елена ЦИМЕР, специалист по охране труда (Смоленск)

Нет, это не является нарушением. Если основанием проверки стала жалоба о невыполнении существующего плана мероприятий по охране труда, то инспектор вправе выдать предписание, дублирующее существующий план. По истечении срока выполнения предписания работодатель должен представить в ГИТ сведения, подтверждающие, что оно выполнено хотя бы по части пунктов, а также скорректировать и заново утвердить план мероприятий по охране труда. Иначе стоит ожидать повторной проверки и нового предписания.

Задайте свой вопрос!

Если у вас возник свой вопрос, задайте его сейчас . Ответ вы получите в следующем номере.

Самые необходимые нормативные акты

законодательство труд прокурорский надзор

В соответствии с возложенными на органы прокуратуры задачами, прокуроры обязаны не только выявлять нарушения закона, устранять причины и условия, способствующие совершению выявленных правонарушений, и виновных лиц, но и предпринимать все предусмотренные законом меры по устранению выявленных правонарушений в будущем и привлечению к определенной законом ответственности виновных лиц.

Законом о прокуратуре предусмотрены правовые средства реагирования прокуроров. Е.Р. Ергашев определяет правовые средства как регламентированные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия прокуроров по выявлению и устранению выявленных нарушений законов, причин и условий им способствующих, а также привлечению к определенной законом ответственности виновных лиц. Ергашев Е.Р. Представление как надзорный акт прокурорского реагирования: Учебное пособие/Екатеринбург: Изд. дом «Уральская государственная юридическая академия», 2008. - с.9.

По его мнению, правовые средства разделяются на средства выявления правонарушений и средства реагирования на выявленные правонарушения.

Разнообразие правовых средств в этой сфере обусловлено многообразием форм самих нарушений.

Основные средства выявления и пресечения правонарушений в сфере труда, а также причин, их порождающих, являются прокурорские проверки.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации, проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Такая формулировка закона исключает возможность проведения плановых проверок. Но в пункте 15 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации №195 говорится о проведении плановых проверок. Кроме того, пункт 3 указанного приказа гласит: «Надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности».

Таким образом, приказ Генерального прокурора создает новое нормативное регулирование прокурорского надзора. Соответственно, можно выделить плановые и внеплановые проверки.

В зависимости от характера состояния законности и конкретной ситуации проверка могут быть:

• а) целевой, в ходе которой проверяется исполнение определенных норм законодательства (например, соблюдение прав несовершеннолетних в части предоставления отпусков)
• б) комплексной, когда проверяется исполнение всех норм законодательства (например, проверка в государственной инспекции труда исполнения норм трудового и административного законодательства при осуществлении государственного контроля за соблюдением законодательства о труде)
• в) сквозной, которой охватывается основная часть или полностью вся система предприятий и организаций определенной отрасли (включая государственную инспекцию труда)
• г) контрольной, имеющей цель получить достоверные сведения о фактическом устранении ранее выявленных нарушений законодательства и причин им способствующих. Сабельфельд Т. Ю. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации: дисс. … канд. юр. наук/ Уральская юр. Акад. - Екатеринбург, 2009.

Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном вышестоящими, органами проверки исполнения трудового законодательства. Винокуров, Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник/ М.: Высшее образование, 2005. - С. 141.

При осуществлении проверок исполнения трудового законодательства прокурор имеет широкие полномочия, предусмотренные Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации.

Важную роль играет право по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением трудового законодательства которыми прокурор осуществляет надзор. Это право включает в себя также возможность посещения прокурором в нужное время и место нужного лица (статья 22 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации).

При этом федеральное законодательство не устанавливает обязанности прокурора заранее уведомлять орган или должностное лицо о проведении проверки. При осуществлении мероприятий по надзору на органы прокуратуры распространяет свое действие Федеральный закон от 8 августа 2001 года №134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ//Рос. газ. - 2008. - 30 дек.

Также прокурор имеет право иметь доступ к документам и материалам поднадзорного объекта, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

При отсутствии необходимости в ознакомлении с материалами и документами непосредственно в органе, предприятии, организации, прокурор имеет право требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.

Но ознакомление с документами на месте имеет определенные преимущества. Во-первых, в данном случае имеет место элемент внезапности. Проверяемое лицо не имеет возможности изменить или уничтожить необходимые документы. Во-вторых, прокурор имеет возможность самостоятельно определить круг проверяемых документов и материалов исходя из конкретной ситуации.

Федеральный закон РФ от 21 июля 1993 года № 5485-1 "О государственной тайне" О государственной тайне: Федеральный закон от 21 июля 1993г. №5485-1//Рос. газ. - 1993. - 21 сент. содержит перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне и порядок доступа к ним. В соответствии с данным законом, доступ к информации, содержащей государственную тайну, может быть осуществлен лишь лицами, имеющими соответствующий допуск.

Федеральный закон от 29 июля 2004 года №98-ФЗ «О коммерческой тайне» О коммерческой тайне: Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ//Рос. газ. - 2004. - 5 авг. (далее - Федеральный закон о коммерческой тайне) содержит перечень сведений, которые не могут быть отнесены к коммерческой тайне. Если для осуществления проверки этих сведений недостаточно, прокурор может потребовать предоставить сведения, составляющих коммерческую тайну. Эта обязанность предусмотрена статьей 6 Федерального закона о коммерческой тайне для любого обладателя информации, составляющей коммерческую тайну.

Также важным полномочием прокурора при реализации им своих полномочий по надзору за исполнением трудового законодательства является право на привлечение специалиста. Надзор за исполнением трудового законодательства входит в систему общего надзора. Работникам прокуратуры, осуществляющим общий надзор, необходимо ориентироваться в очень широком круге нормативно-правовых актов и правоприменительной практики. Но считаем, что углубление во все детали и тонкости той или иной сферы деятельности проверяемого объекта нецелесообразно. Поэтому привлечение специалиста может быть необходимым для повышения качества прокурорского надзора. Например, при проведении проверки состояния техники безопасности и охраны труда на предприятии нефтяной отрасли целесообразно привлечь соответствующего специалиста для выяснения возникших вопросов.

Для получения информации от физического лица прокурор может вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

По мнению И.Н. Тризно, первоочередная задача прокурора по обеспечению законности в сфере трудовых прав граждан заключается в обеспечении надлежащей работы органов контроля и надзора. Основным контролирующим органом в сфере труда является Федеральная служба по труду и занятости и ее территориальные органы - государственные инспекции труда. В ходе прокурорских проверок выполнения такими инспекциями возложенных на них задач и функций и надлежащего выполнения инспекторами их должностных обязанностей, прокурор выясняет ряд вопросов: осуществляется ли инспекцией сбор информации о состоянии законности в контролируемой сфере; полностью ли охвачены мероприятиями по контролю организации, расположенные на закрепленной территории; осуществляется ли планирование работы инспекции и выполняются ли эти планы; соответствует ли принимаемые меры характеру и тяжести правонарушений, а также иные.

Важным объектом проверок являются работодатели - юридические лица. Они совершают значительное количество правонарушений в сфере трудовых отношений и охраны труда. Проверки работодателей прокурор может осуществлять самостоятельно или поручить контролирующим органам. При этом проверяется: соблюдает ли работодатель права работников при заключении трудового договора; соблюдает ли работодатель требования, предъявляемые к процедуре прекращения трудового договора и трудового правоотношения; соблюдает ли работодатель права работников при привлечении их к дисциплинарной ответственности; соответствует ли режим рабочего времени и времени отдыха требованиям закона; соблюдается ли право работников на своевременную и достойную оплату труда, а также другие вопросы исполнения трудового законодательства. Тризно, И. Н. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации: дисс. … канд. юр. наук / Акад. Генерал. прокуратуры РФ. - М: 2009.

Проверка считается одним и основным средством выявления правонарушения в сфере труда и причин, его вызвавших. Средств реагирования на правонарушения в сфере труда у прокуроров больше.

Здесь выделяют опротестование противоречащих закону правовых актов или обращение в суд и арбитражный суд о признании актов недействительными, внесение представлений об устранении нарушений закона, предупреждение о недопустимости нарушения закона, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Также некоторые авторы относят к мерам прокурорского реагирования право обратиться с иском в суд в защиту других лиц.

Право на труд является одним из важнейших прав человека и гражданина, оно закреплено на международном и национальном уровне. К числу важнейших международных актов в данной сфере следует отнести Конвенцию «О безопасности и гигиене труда и производственной среде» от 1981 г. , Конвенцию «Относительно принудительного или обязательного труда» от 1930 г. и ряд других. В ст. 37 Конституции РФ закреплено право на труд в условиях, которые отвечают требованиям безопасности, вводится запрет на принудительный труд, гарантируется право на вознаграждение за труд без дискриминации.

В соответствии со ст. 5 Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ) регулирование трудовых отношений осуществляется трудовым законодательством, сюда относятся следующие нормативные правовые акты: ТК РФ, иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы), законы и иные акты субъектов РФ, акты органов местного самоуправления.

Меры ответственности за нарушение трудового законодательства установлены в Уголовном кодексе (далее – УК РФ), а также в Кодексе об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Так, в ст. 145.1 УК РФ закреплена уголовная ответственность за полную и частичную невыплату заработной платы, пособий и иных установленных законом выплат. Несоблюдение безопасности труда влечет ответственность по ст. 143 УК РФ «Нарушение правил охраны труда» и др. Административная ответственность предусмотрена, например, ст. 5.27 КоАП РФ «Нарушение законодательства о труде и об охране труда» .

Одним из контролирующих органов, наделенных компетенцией надзора за соблюдением Конституции РФ и принятых в ее продолжении законов, в т.ч. в сфере трудовых правоотношений, является прокуратура. Исходя из нормы ст. 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) предмет прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства – это соблюдение норм, установленных Конституцией РФ, ТК РФ, иными федеральными и региональными законами, регулирующими трудовую сферу.

Соответственно, субъекты представлены следующими организациями и лицами – федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, организации и предприятия всех организационно-правовых форм собственности и их должностные лица, индивидуальные предприниматели. Помимо этого, прокуратура проводит проверку в части соответствия действующему законодательству правовых актов, которые издают поднадзорные прокуратуре органы и должностные лица в сфере трудовых правоотношений.

В процессе осуществления надзора за соблюдением трудовых прав граждан прокуроры должны руководствоваться приказом Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (в п. 7.1 указано на необходимость уделять повышенное внимание защите трудовых прав граждан), и указанием Генеральной прокуратуры РФ «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности» .

Принимая во внимание требования, вытекающие из указанных актов, следует выделить основные задачи прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства:

Системное поступление и анализ информации о соблюдении трудового законодательства;

Своевременное и полное выявление и устранение нарушений в рассматриваемой сфере;

Предупреждение и профилактика нарушений;

Обеспечение принятия мер по привлечению к ответственности виновных за нарушения норм трудового законодательства лиц;

Выявление и устранение причин и условий, содействующих нарушению трудового законодательства;

Обеспечение эффективного взаимодействия прокуратуры с компетентными органами, общественными организациями и пр.;

Содействие (в установленных законом пределах и формах) совершенствованию трудового законодательства.

Существенное условие для правильной организации надзора за соблюдением трудового законодательства представляет надлежащее информационное обеспечение прокурорской деятельности. Обязанность по проведению информационно-аналитической работы следует из ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, где указано, что проверки исполнения законов производятся на основании информации о фактах нарушения законодательства, поступившей в органы прокуратуры. Соответственно, собственно аналитическая работа должна быть построена на основе дифференцированного подхода, следует акцентировать внимание именно на актуальных проблемах, имеющих место в том или ином регионе.

Достаточно значимым представляется анализ состояния законности в трудовой сфере с учетом количества и характера совершаемых правонарушений. К источникам информации о правонарушениях относятся обращения граждан и организаций; сведения, полученные из СМИ; отчетные сведения о работе уполномоченных контролирующих органов; прокурорская, судебная статистика и пр. Анализ и обобщение информации о состоянии законности в трудовой сфере представляет собой надежную основу для правильного выбора объекта надзорной проверки, подготовки перечня основных вопросов и выработки методики их решения.

Важно принимать во внимание тот факт, что обязательным для исполнения прокурорами являются требования, изложенные в ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре – при надзоре за исполнением законов органы прокуратуры не могут подменять иные государственные органы. Как ранее упоминалось, проверки исполнения законодательства, в частности трудового, производятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации, требующих мер прокурорского реагирования. Основание для проведения внеплановой проверки – требование прокурора о ее проведении в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (ст. 360 ТК РФ).

Согласно п. 6 Приказа Генпрокуратуры России «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», поводом для прокурорских проверок могут служить:

Материалы судебных дел (уголовные, гражданские, арбитражные, административные);

Результаты статистики, а также прокурорской и правоприменительной практики;

Иные материалы, содержащие достоверные и достаточные сведения о факте нарушения законодательства, в частности, трудового.

Перечень вопросов, которые подлежат выяснению, прокурор готовит при подготовке к проверке, на основе характера дела, правового статуса проверяемого объекта и пр. В частности, сюда относится проверка соблюдения условий трудового договора, выплаты заработной платы и пр. Также прокуроры могут осуществлять проверку в центрах занятости населения. При осуществлении надзора прокуроры также руководствуются п. 1 указания Генпрокуратуры России от 06.07.2000 , он обязывает обеспечить своевременную и тщательную проверку при каждом случае производственного травматизма на предприятиях и в организациях, вне зависимости от форм собственности.

Качество проводимых проверок контролирующими органами, может оцениваться посредством проведения встречных проверок организаций. По совокупности данных показателей прокурор оценивает, насколько полно и эффективно проверяемым органом (например, государственная инспекция труда) выполняются задачи и функции по обеспечению соблюдения трудового законодательства, возложенные на него законом.

Таким образом, органы прокуратуры и их должностные лица осуществляют проверку заявлений, жалоб и иных сообщения о нарушении законодательства, разъясняют пострадавшим порядок защиты нарушенных прав, принимают меры по предупреждению и пресечению нарушений, привлечению к ответственности виновных лиц, возмещению причиненного ущерба. В случае наличия оснований полагать, что имеет место преступление или административное правонарушение, прокурор принимает меры, направленные на уголовное преследование или возбуждает производство об административном правонарушении (ст. 27 Закона о прокуратуре).

Следует отметить, что несмотря на наличие значительного количества нормативных правовых актов, регулирующих осуществление прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства, практически отсутствуют нормы, которые регулируют порядок информационного обеспечения прокурорской деятельности, аналитической работы, необходимо принятие мер (например, установленной методики сбора и обработки информации), упорядочивающих анализ и обобщение информации о состоянии законности в сфере соблюдения трудового законодательства.

Список литературы:

1. Конвенция N 29 Международной организации труда «Относительно принудительного или обязательного труда» (принята в г. Женеве 28.06.1930 на 14-ой сессии Генеральной конференции МОТ) // Ведомости ВС СССР. 2 июля 1956 г. N 13. Ст. 279.
2. Конвенция N 155 Международной организации труда «О безопасности и гигиене труда и производственной среде» (принята в г. Женеве 22.06.1981 на 67-ой сессии Генеральной конференции МОТ) // Собрание законодательства РФ. 10.12.2001. N 50. Ст. 4652.
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. N 31. Ст. 4398.
4. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 03.07.2018) // Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. N 25. Ст. 2954.
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 27.06.2018) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
6. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 05.02.2018) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.
7. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 18.04.2018) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. N 47. Ст. 4472.
8. Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 (ред. от 21.06.2016) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. N 3. 2008.
9. Указание Генпрокуратуры РФ от 06.07.2000 N 107/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности» // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. Том 1. М., 2004.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Тризно Илья Николаевич. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.11 / Тризно Илья Николаевич; [Место защиты: Акад. Генер. прокуратуры РФ].- Москва, 2009.- 251 с.: ил. РГБ ОД, 61 09-12/750

Введение

Глава 1. Правовое регулирование сферы трудовых прав граждан в Российской Федерации 17

1. Характеристика законодательства РФ о трудовых правах граждан 17

2. Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации, регулирующего трудовые права граждан 48

Глава 2. Особенности прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации 63

1. Научные и правовые положения, раскрывающие содержание и специфику предмета и пределов прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан Российской Федерации 63

2. Характеристика целей, задач и основных направлений прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан 77

Глава 3. Совершенствование организации работы и пути повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации 89

1. Состояние законности в сфере трудовых отношений и классификация нарушений прав граждан Российской Федерации 89

2. Информационно-аналитическое обеспечение прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан 111

3. Специфика подготовки и проведения прокурором надзорной проверки, особенности методики и тактики выявления нарушений законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации 126

4. Оптимизация выбора средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации и некоторые особенности их применения 153

5. Пути повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации 178

Заключение 187

Приложения 191

1. Анкета (для изучения мнения прокуроров) 191

2. Результаты анкетирования 196

3. Проекты нормативно-правовых актов 207

4. Статистические данные о работе органов прокуратуры 220

Библиографический список

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации провозгласила права и свободы человека и гражданина в различных сферах жизни высшей ценностью, признала их соблюдение и защиту обязанностью государства. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В соответствии с конституционными положениями основными принципами правового регулирования трудовых отношений в России признаются безусловное право на свободный и безопасный труд, равенство прав и возможностей работников, установление государственных гарантий по обеспечению прав работников. Трудовые права гражданина, провозглашенные как в международных актах, принятых большинством стран мирового сообщества, так и в национальном законодательстве, являются составляющей прав и совобод человека и гражданина. Так, Европейская социальная хартия 1961 г. гласит: «Каждый вправе иметь возможность зарабатывать на жизнь трудом, который свободно выбирает».

В связи с этим следует отметить особую значимость прав человека, в частности трудовых прав, для государственного строительства на этапе создания правового государства в Российской Федерации.

Во главу угла прокурорской деятельности также поставлена защита прав и свобод человека и гражданина, а его права и свободы являются высшей ценностью государства.

Вместе с тем, эпицентр социально-экономической дестабилизации в России сегодня приходится именно на сферу реализации социально-трудовых прав граждан, а негативные процессы, протекающие в ней усиливают социальную напряженность в обществе.

По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации наибольшая часть нарушений законодательства в социальной сфере ежегодно приходится

на трудовые права граждан. Ежегодно такие нарушения составляют более чем 60% нарушений социального блока. При этом если в 1997 году прокурорами было выявлено 95 383 нарушений законодательства о труде, то за следующие 10 лет эта цифра выросла на 651%, то есть более чем в 7 раз - до 716 326 нарушений в 2007 году, из них 113 050 нарушений законодательства об охране труда (рост 877%о) и 461 279 нарушений законодательства об оплате труда (рост 1 033%).

Около двух миллионов нарушений законодательства о труде ежегодно выявляется органами Федеральной службы по труду и занятости Российской Федерации.

Однако позитивная результативность использования функциональных полномочий органов Роструда недостаточна и не обеспечивает должный уровнеь состояния законности в сфере трудовых отношений, в связи с чем ежегодно нарушения трудовых прав граждан повсеместно повторяются и наносят огромный материальный и моральный ущерб обществу и государству.

В этих условиях возрастает роль прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан, а реалии сегодняшнего дня ставят задачу реального обеспечения и защиты трудовых прав и интересов граждан, общества и государства, чтобы прокурорский надзор был надежным инструментом идущих в стране преобразований.

Такое положение прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан на современном этапе невозможно без научно-обоснованной разработки его концепции, основанной на определении специфики и сущности его основных институтов, таких как предмет, пределы, цели и задачи, а также совершенствования организационно-методической составляющей этой деятельности и законодательного регулирования трудовых прав граждан.

Необходимость научно-правовой базы прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан Российской Федерации предопределила практическую актуальность и авторский выбор темы диссертационной работы.

Научная разработанность темы диссертации. Вопросам прокурорского надзора соблюдением законодательства о трудовых правах граждан, посвящен ряд научных работ, что свидетельствует о некоторой степени разработанности темы.

Отдельные аспекты прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан рассмотрены в статьях, монографиях и методических пособиях Арабяна И.А., Берензона А.Д., Бессарабова Д.Г., Вайнера Н.Ш., Викторова И.С., Гудковича Ю.Д., Захарова СМ., Караева А.К., Ржевского В.А., Раянова Ф.М., Шаропова С, Шость Н.В., Новика В.В.

Диссертационное исследование проблематики прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда проведено Денисовой Е.Э.

Системное изучение проблем защиты трудовых прав работников проведено Яковлевой А.В., однако прокурорский надзор, как эффективный способ обеспечения правовой защищенности работников, в ее работе освещен недостаточно полно.

Вопросы контитуционно-правового регулирования трудовых прав граждан изучались в работах Борисова О.В., Колобовой СВ., Мельникова Н.В., Блиновой О.А., Фролова СИ., Сидоренко Н.П.

Защита трудовых прав граждан, в том числе с позиций международного права, являлась объектом иссследований, проведенных Лыгиным Р.Н., Андреевым А.А., Хаустовой Н.А., Кеник К.И., Черкашиной А.В..

Уголовной и административной ответственности за нарушения трудовых прав граждан посвящены работы Лановенко И.П., Эмировой И.Е., Лукьяновой Н.А. и Дацко Н.П.

Как видно, разработанность такой обширной темы, как прокурорский надзор за соблюдением трудовых прав граждан, в настоящее время ограничена отдельными направления этой проблематики.

Более того, появление Трудового кодекса Российской Федерации, последующее внесение в него федеральным законом № 90-ФЗ от 30 июня 2006

исследование и характеристика содержания предмета, объекта, целей, задач и пределов, а также основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о трудовых правах граждан;

обоснование основополагающей роли информационно-аналитического обеспечения и планирования в организации надзорной деятельности прокурора по обеспечению законности в сфере трудовых прав граждан;

анализ и определение специфических черт методики и тактики прокурорского надзора на рассматриваемом направлении;

разработка оптимизационных критериев выбора средств прокурорского реагирования и определение их специфики применительно к устранению нарушений законодательства о трудовых правах граждан;

определение путей и способов повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о трудовых правах граждан.

Объект исследования представляет собой комплекс общественных отношений, складывающихся в сфере реализации трудовых прав граждан и использования прокурорами надзорных полномочий в целях обеспечения верховенства закона в этой области.

Предмет диссертационного исследования - деятельность прокурора по надзору за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан во взаимосвязи с современным состоянием законности и тенденциями совершенствования законодательства в этой сфере, а также теоретические основы и практические вопросы, определяющие современные взгляды на проблемы планирования работы прокурора, специфики организации и проведения надзорных проверок, оптимального выбора адекватных мер прокурорского реагирования, повышения эффективности надзорной деятельности.

6 года многочисленных новых норм, обусловили фактическое отсутвие на сегодняшний день актуальных, соответствующих современной нормативно-правовой базе, разработок по избранной теме.

Эти обстоятельства позволяют утверждать, что рассматриваемое направление прокурорского надзора комплексно на теоретическом уровне исследуется в настоящей работе впервые. Настоящая работа - это первое научное исследование, посвященное изучению вопросов применения и совершенствования законодательства о трудовых правах граждан, а также научного и практического аспектов прокурорского надзора за исполнением этого законодательства применительно ко всей системе трудовых прав граждан.

Цель диссертационного исследования заключается в обосновании самостоятельности отрасли прокурорского надзора в сфере исполнения законодательства о трудовых правах граждан и разработке конкретных теоретических и практических предложений, путей, форм и способов совершенствования надзорной деятельности на данном направлении, а также в выработке в сфере защиты трудовых прав граждан и соответствующей отрасли надзора предложений законодательного характера.

Этими ориентирами обусловлены задачи исследования, заключающиеся в следующем:

изучение и систематизация законодательства, регулирующего сферу трудовых прав граждан, во взаимосвязи с динамикой социально-экономических отношений; ,

определение проблемных аспектов законодательства о трудовых правах граждан и разработка на их основе предложений законодательного характера (проектов соответствующих правовых актов) в целях совершенствования регламентации трудовых прав граждан и деятельности органов надзора и контроля;

обобщение сведений, объективная оценка состояния законности в сфере исполнения законодательства о трудовых правах граждан и установление типичных нарушений прав граждан;

Рабочая гипотеза исследования заключается в предположении, что существующее организационно-методическое и законодательное обеспечение органов прокуратуры не в полной мере соответствует уровню, необходимому для эффективного, действенного и результативного надзора за исполнением законодательства о трудовых правах граждан, которое также пока недостаточно детализировано.

Методология и методика исследования определена широким спектром возможных подходов к изучению закономерностей и тенденций формирования правоотношений в сфере реализации трудовых прав граждан, теоретических и практических возможностей прокурора по эффективному воздействию на состояние законности в этой сфере.

Основу методики исследования составили общенаучные методы логического, статистического, диалектического и системно-структурного познания. Применялись также сравнительно-правовой, социологический и формально-юридический методы исследования отдельных аспектов объекта диссертации.

Теоретической основой диссертационного исследования являются научные труды ведущих ученых в области прокурорского надзора: А.И. Алексеева, П.Д. Альбицкого, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, В.З. Гущина, Т.А. Дикановой, С.А. Емельянова, А.Д. Зверева, А.Х. Казариной, Д.В. Коробейникова, В.Г. Мелкумова, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, А.А. Чувилева, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.

Некоторые аспекты выбранной темы диссертации ранее находили отражение в научных разработках в области теории государства и права, трудового, административного, гражданского и уголовного права, арбитражного, гражданского и уголовного процесса. Поэтому автор также не мог обойти вниманием труды ученых в этих областях: Н.Г. Александрова, С.С.

Алексеева, К.Н. Гусова, А.К. Исаева, В.М. Лебедева, В.И. Миронова, Ю.П. Орловского, О.В. Смирнова, Л.А. Сыроватской и др.

Нормативную базу исследования составляет Конституция Российской
Федерации, общепризнанные нормы международного права, федеральные
конституционные законы, Трудовой кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ,
Гражданский процессуальный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-
процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных
правонарушениях, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
и другие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления
Правительства РФ, организационно-распорядительные документы

Генерального прокурора РФ и иные правовые акты подзаконного характера.

Эмпирическая база исследования заключается в изученных и проанализированных автором справках, докладных записках, информациях, обзорах, обобщениях, актах прокурорского реагирования, статистических данных Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов РФ за период с 2000 по 2006 годы.

Кроме того, изучены, обобщены, проанализированы и адаптированы для целей настоящего исследования статистические данные и результаты практической деятельности Федеральной службы государственной статистики РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Роструда и Федеральной инспекции труда РФ за период с 2004 по 2006 годы.

Проанализировано по специально разработанной программе свыше 350 актов прокурорского реагирования, изучены материалы около 200 надзорных проверок, проведенных горрайспецпрокурорами, в том числе более 100 по жалобам о нарушениях трудовых прав граждан.

Некоторые выводы и предложения, сформулированные автором в диссертации, сделаны на основе результатов анкетирования 100 прокурорских работников по вопросам о состоянии правового регулирования трудовых прав граждан и прокурорского надзора в этой сфере.

Научная новизна диссертационной работы заключается в

монографическом комплексном и систематизированном исследовании основных проблем прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан. Для их решения разработан единый комплекс многоплановых организационно-правовых решений, заключающихся в совершенствовании нормативного и методического обеспечения этого направления прокурорского надзора с учетом современных реалий состояния законности и направленных на повышение его действенности и эффективности.

Представленная работа является новым полноформатным самостоятельным научным исследованием еще и потому, что в ней приведены авторские понятия основных институтов науки и права прокурорского надзора (предмет, объект, задачи, цели и т.п.) с позиций специфичности и самостоятельности прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан.

В свою очередь, выявленные автором особенности (специфические черты) прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан выступают методологической и организационной основой повышения уровня эффективности гарантий трудовых прав граждан.

С учетом глобальных изменений, которые претерпело законодательство о трудовых правах граждан за последние несколько лет, проведен анализ и теоретическое осмысление процесса его развития. Выявлены пробелы законодательного регулирования рассматриваемой сферы и высказаны конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правовой регламентации трудовых прав граждан.

В результате научной работы сформулированы основные положения, выносимые на защиту:

Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан в современных условиях является самостоятельным, одним из приоритетных и наиболее актуальных направлений деятельности органов прокуратуры Российской Федерации в связи с чем сформулировано и обосновано предложение об издании самостоятельного приказа Генерального прокурора Российской Федерации об организации надзора соблюдением законодательства о трудовых правах граждан. Этот комплексный организационно-распорядительный документ должен способствовать повышению эффективности прокурорского надзора и подчеркнуть его высокий статус в системе государственных гарантий трудовых прав граждан. Подготовлен проект соответствующего акта.

соблюдение конституционных прав граждан на труд и исполнение законодательства, регламентирующего трудовые права граждан, всеми федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

соответствие требованиям Конституции Российской Федерации и действующему законодательству правовых актов и действий должностных лиц органов управления и конроля, а также правозащитной деятельности общественных организаций в сфере реализации трудовых прав граждан.

3. На основе результатов научного исследования на современном
уровне разработан для внедрения в практику прокурорского надзора перечень
научно-методических рекомендаций с учетом специфики их применения при
надзорных проверках на предприятих всех организационно-правовых форм по

соблюдению конституционных прав граждан на труд, на оплату труда, безопасность условий труда, по обеспечению специфики трудовых прав женщин, несовершеннолетних, инвалидов, других категорий работников.

4. Для достижения целей, стоящих перед прокурорским надзором за
соблюдением трудовых прав граждан на современном этапе, предложены
конкретные пути повышения его эффективности по трем ключевым
направлениям:

1.) более предметное и целенаправленное взаимодействие органов

прокуратуры, правоохранительных, контролирующих и других органов

государственной власти и местного самоуправления;

2.) комплексное осуществление надзора с учетом многофакторности

детерминации нарушений трудовых прав граждан и базирование

прокурорского надзора на глубоком и всестороннем анализе ситуаций;

3.) переход от практики реагирования на допущенные нарушения

трудовых прав граждан к их предупреждению и профилактике причин

правонарушений.

5. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых
правах граждан в полной мере распространяется на все органы
осуществляющие контроль в этой сфере, поэтому предлагается
совершенствование законодательного определения его места в системе
гарантий трудовых прав граждан путем исключения ч. 4 из ст. 353 Трудового
кодекса Российской Федерации и дополнения кодекса новой статьей 319 1
«Прокурорский надзор» следующего содержания «Прокурорский надзор за
соблюдением конституционных прав граждан на труд, точным и
единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных
правовых актов, содержащих нормы трудового права, и законностью в
деятельности органов государственного надзора и контроля в сфере труда, в
том числе за законностью издаваемых этими органами нормативно-правовых
актов осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и
подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом».

6. В целях детализации правового регулирования вопросов

ответственности за нарушение трудовых прав граждан предлагаются следующие изменения в действующее законодательство:

Уголовный кодекс Российской Федерации:

Расширить объективную и субъективную стороны состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 145 \ указав, что ответственность наступает при невыплате заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат свыше двух месяцев или на сумму, превышающую двести пятьдесят тысяч рублей. Кроме того, дополнить диспозицию этой статьи включив в нее, после слов «...из корыстной или иной личной заинтересованности...», фразу «.. .либо вследствие ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, а равно расходования денежных средств коммерческой организации на цели, не связанные с выплатой заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат гражданам при наличии соответствующей задолженности...»;

Конкретизировать ч. 2 ст. 145 1 , предусмотрев, что предусмотренная ее санкцией ответственность наступает в случае невыплаты заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных установленных законом выплат, совершенная руководителем организации, работодателем из корыстной или иной личной заинтересованности либо вследствие ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, а равно расходования денежных средств коммерческой организации на цели, не связанные с выплатой заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат гражданам при наличии соответствующей задолженности, повлекшей тяжкие последствия, вне зависимости от сроков или суммы невыплаты.

Кодекс Российской Федерации об административных

правонарушениях:

усилить ответственность, предусмотренную ч. 1 ст. 5.27, путем увеличения размеров штрафов для должностных лиц и предпринимателей и установление их в пределах от трех тысяч до семи тысяч рублей и от трех тысяч до десяти тысяч рублей соответственно;

Считать ч.ч. 3 и 4 ст. 32.11, устанавливающей порядок исполнения
дисквалификации, ч.ч. 4 и 5 соответственно. Дополнить эту статью частью 3, в
которой указать, что принудительное исполнение судебных актов о
дисквалификации производится службами судебных приставов в соответствии
с федеральным законом. Предусмотреть в новой части 5 ст. 32.11 обязанность
судьи, вынесшего постановление о дисквалификации, направить это
постановление в службу судебных приставов.

Федеральный закон «Об исполнительном производстве»:

Считать ч.ч. 3 и 4 ст. 73 закона ч.ч. 4 и 5 соответственно. Дополнить эту
статью частью 3 следующего содержания: «Исполнительный документ о
дисквалификации исполняется немедленно. Исполнение исполнительного
документа о дисквалификации считается завершенным с момента фактического
прекращения дисквалифицированным лицом управления юридическим лицом,
последовавшего за изданием приказа работодателя о прекращении
(расторжении) трудового договора с дисквалифицированным лицом».

Обоснована необходимость принятия Федерального закона «Об аттестации рабочих мест по условиям труда», в котором подробно будет прописан не только механизм проведения аттестации, права и обязанности уполномоченного на ее проведение государственного органа, но и критерии, по которым должны оцениваться условия труда и действенность системы охраны труда аттестуемого предприятия

В целях создания надежного механизма защиты трудовых прав граждан в гражданском процессе средствами прокурорского надзора необходимо внести в ч. 1 ст. 45 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации изменения, указав, что прокурор может обратиться с иском (заявлением) в защиту прав и законных интересов гражданина, только если гражданин сам не в состоянии сам сделать это по одной из следующих причин:

а) недееспособность;

б) затруднительное материальное положение, если ежемесячный доход
гражданина меньше величины прожиточного минимума, установленного на
момент обращения к прокурору, либо, если на иждивении гражданина
находятся другие лица, ежемесячный доход в расчете на самого гражданина и
каждого из иждивенцев, а также, вне зависимости от суммы ежемесячного
дохода в том случае, если предметом иска (заявления) является взыскание
заработной платы, задержка которой, к моменту обращения в суд составляет не
менее 2 месяцев;

в) преклонный возраст, для мужчин 70 лет, для женщин 60 лет

г) наличие инвалидности 1, 2, 3 группы, категории «ребенок-инвалид»,
либо заболевания, препятствующего самостоятельной защите гражданином
своих прав в судебном порядке.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что её результаты, как комплексного исследования по проблемным вопросам, относящимся к сфере конституционных прав граждан на труд, вносят определенный вклад в развитие науки прокурорского надзора. Научный труд содержит ряд теоретических разработок по основным институтам (предмет, объект, задачи, методика проверок и оптимизация выбора средств реагирования) науки прокурорско-надзорного права.

В практической деятельности положения диссертации могут быть использованы в целях совершенствования и развития законодательства о трудовых правах граждан и соотвествующего направления надзорной деятельности органов прокуратуры. Некоторые выводы и предложения предназначены способствовать совершенствованию и решению проблемных вопросов организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан, в обобщенном виде оно может быть использовано как подробный организационно-методический материал и применяться на практике.

Применение достигнутых в ходе исследования результатов возможно также в процессе обучения прокурорских работников в системе повышения квалификации кадров, а также студентов юридических ВУЗов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Выработанные в ходе диссертационного исследования конкретные предложения по совершенствованию практики прокурорского надзора использовались автором при проведении общенадзорных проверок и в повседневной практической деятельности. На их базе было подготовлено 1 заседание коллегии, 6 совещаний при руководстве прокуратуры области и 3 семинара с работниками прокуратур районного (городского) звена Астраханской области, на региональном уровне разработаны указания и методические рекомендации по организации надзора за соблюдением трудовых прав граждан.

Научно-практические разработки, полученные в ходе исследования, использовались также при подготовке к участию в заседаниях Межведомственной комиссии по адаптации неформального рынка труда и борьбе с нарушениями трудовых прав граждан при председателе Правительства - Вице-Губернаторе Астраханской области.

Ряд основных положений работы нашел отражение в 6 опубликованных научных статьях.

Структура диссертации представлена введением, тремя главами, включающими девять параграфов, заключением, приложениями и библиографическим списком.

Характеристика законодательства РФ о трудовых правах граждан

Залогом действенного и эффективного прокурорского надзора со стадии информационно-аналитической деятельности вплоть до принятия мер реагирования по выявленным нарушениям является юридическая грамотность прокурора, то есть знание правовой базы, регулирующей общественные отношения, в сфере которых обеспечивается законность.

Сфера трудовых правоотношений является актуальной, поскольку труд, как и прежде, остается важнейшей жизненно-смысловой доминантой, главным источником средств достойного существования человека. Такой статус трудовой деятельности человека предопределяет ее значимость в системе социальных связей и отношений в обществе, требует детального и действенного правового регулирования всех аспектов взаимоотношений по поводу осуществления трудовых функций.

Приступая к характеристике законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации и определению круга входящих в него правовых актов, прежде всего, необходимо подробно остановиться на дефиниции этого понятия и структуре составляющих данное законодательство элементов.

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года (в редакции от 18.10.2007 г.), дает общее понятие о том, что является трудовым законодательством и какова его структура. Так, в соответствии со ст. 5 кодекса регулирование трудовых отношений, в том числе связанных с реализацией гражданами трудовых прав и выполнением работодателями соответствующих обязанностей, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется трудовым законодательством, состоящим из Трудового кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления и других органов государственной власти). Трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.

По мнению В.И. Миронова трудовое законодательство составляют только нормативные правовые акты и отдельные нормы, которые призваны регулировать отношения, входящие в предмет трудового права.1 Как видно, эта точка зрения подтверждена законодательно, поэтому она не вызывает сомнения.

Следуя логике познания, можно констатировать, что законодательство о трудовых правах граждан является частью трудового законодательства, поскольку распространяется не на все трудовые правоотношения, а лишь на их отдельную область - правоотношения, связанные с реализацией трудовых прав граждан.

Многие авторы сходятся во мнении, что правоотношение - это урегулированное нормами права общественное отношение в любой из сфер человеческой жизни. В частности, Н. Орлова отмечает: «...правоотношение -это возникающая на основе правовых норм индивидуализированная общественная связь между лицами, характеризуемая наличием субъективных юридических прав и обязанностей и поддерживаемая принудительной силой государства».2

В свою очередь К.Н. Гусов и В.Н. Толкунова определяют трудовое правоотношение как добровольную юридическую связь работника с работодателем, по которой работник обязуется выполнять определенную трудовую функцию на данном производстве с подчинением его внутреннему трудовому распорядку, а работодатель обязуется оплачивать его по трудовому вкладу и создавать условия труда в соответствии с законодательством, коллективным и трудовым договором.3

Таким образом, любое правоотношение связано с реализацией одной из сторон своих прав, и исполнением другой стороной корреспондирующих этим правам обязанностей. Не являются исключением и трудовые права граждан, соблюдение которых является обязанностью работодателей. Следовательно, законодательство о трудовых правах граждан включает в себя правовые акты и отдельные нормы не только устанавливающие права граждан и порядок их реализации, но и соответствующие им обязанности работодателей. Вместе с тем, в трудовых правоотношениях уязвимой стороной выступает работник, защита прав которого ставится «во главу угла».4 Как правила дорожного движения исходят из того, что они в первую очередь защищают пешехода, поскольку он находится в неравном положении с автотранспортным средством, также и законодательство о труде основано на презумпции защиты работника.5

Системный анализ приведенных научных представлений и положений правовых актов свидетельствует о том, что существующее законодательство о трудовых правах граждан в Российской Федерации представляет собой особую целостную систему норм и отдельных нормативных актов различной иерархии, устанавливающих находящиеся под защитой государства права- граждан в сфере трудовой деятельности, порядок их реализации и защиты, а также корреспондирующие им обязанности работодателей.

Большое разнообразие современных трудовых правоотношений является фактором, детерминирующим обширность законодательства о трудовых правах граждан и многочисленность его источников. Этим, кстати, рассматриваемое законодательство отличается от многих других, более кодифицированных систем правового регулирования: налогового, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и других видов законодательства.

Фундаментальные положения, касающиеся трудовых прав и свобод граждан закрепила Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. В иерархии источников законодательства о трудовых правах граждан она занимает высшую ступень и служит основной гарантией обеспечения минимального уровня и развития трудовых прав граждан.

Она провозгласила права и свободы человека непосредственно действующими, закрепила их определяющую роль в содержании и применении законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и правосудия.6

Профессор А.Я. Сухарев верно отметил, что это положение принципиально важно для развития конституционно-правого статуса личности.7

Непосредственно трудовые права граждан и основополагающие правовые принципы построения одноименных взаимоотношений закреплены в статье 37 Конституции Российской Федерации. Эта норма запрещает принудительный труд, устанавливает свободу распоряжения трудовыми способностями, а также право на безопасный труд, защиту от безработицы, отдых, в порядке установленном федеральным законом, и достойное вознаграждение за труд. Признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку.

Следует согласиться с мнением И.С. Викторова, который утверждает, что действующий Основной закон нашей страны (Конституция Российской Федерации) в целом ряде своих норм вобрал положения Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 года, сформулированные на базе накопленного в мире положительного опыта по обеспечению основополагающих прав и свобод человека и гражданина.8

Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации, регулирующего трудовые права граждан

Анализ правоприменительной деятельности органов федеральной инспекции труда и прокуратуры свидетельствует о необходимости совершенствования ряда законодательных и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права, что также дает веские основания для ряда критических замечаний по поводу качества законов в рассматриваемой сфере.

Основным кодифицированным отраслевым источником трудового права является Трудовой кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 февраля 2002 года. По словам Президента Российской Федерации В.В. Путина, Трудовой кодекс Российской Федерации «...начал формировать цивилизованный рынок труда».

Вместе с тем, только за период с 1 февраля 2002 года до 31 декабря 2005 года в различные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие трудовые отношения, внесено 3 587 изменений.47 Нельзя не согласиться с В. Шкатуллой и М. Сытинской в том, что принятие Трудового кодекса Российской Федерации в 2001 году означало лишь начало реформы трудовых отношений, трудового законодательства и системы управления персоналом, которая продолжается до сегодняшнего времени. Изменение трудового законодательства является одним из шагов в деятельности государства по законодательному обеспечению конституционных прав граждан.

Сейчас ситуация в сфере нормотворчества на всех его уровнях и во всех его областях все еще неблагополучна, в том числе, судя по оценкам самих законодателей. По итогам работы за 2004 год Председатель Совета Федерации С. Миронов охарактеризовал отечественное законодательство как «фрагментарное и несистемное», обвинив при этом российское Правительство в «продавливании» законопроектов через парламент.49 Представляется, что это высказывание в полной мере относится и к законодательству о трудовых правах граждан.

Насколько эффективна будет реализация гражданами трудовых прав и свобод, в первую очередь зависит от состояния нормативно-правовой базы.

Этим же обусловлена и результативность надзорно - контрольной деятельности государственных органов, в том числе прокурорского надзора, представляющего собой наиболее эффективную, последовательную и специфическую форму контроля со стороны государства в очень важной для него сфере - обеспечении законности и правопорядка.5

По мнению диссертанта, основные изменения и дополнения законодательства, регулирующего сферу трудовых прав граждан, необходимы -по следующим направлениям: - усиление и проработка правовой ответственности работодателей и должностных лиц за нарушения трудовых прав граждан; - создание надлежащих правовых, экономических и организационных стимулов обеспечения работодателями достойных и соответствующих требованиям закона условий труда и системы охраны труда; - повышение реального размера заработной платы до уровня прожиточного минимума. Рассматривая первое направление, следует заметить, что самое жесткое наказание за нарушение сроков выплаты заработной платы предусматривает Уголовный кодекс Российской Федерации. Так, в ч. 1 ст. 1451 Уголовного кодекса Российской Федерации установлено, что невыдача заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных предусмотренных законом выплат свыше двух месяцев, совершенная руководителем организации, работодателем -физическим лицом из корыстной или иной личной заинтересованности наказывается штрафом в размере до 120 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 1 года, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 5 лет, либо лишением свободы на срок до 2 лет.

Применяется данное наказание исходя не из размера невыплаченных сумм, а из сроков задержки выплат. В этом видится один из основных моментов несовершенства данной нормы. Нередки случаи, когда недобросовестные, но юридически «подкованные» руководители предприятий при приближении двухмесячного срока задолженности, «находят» средства на выплату заработной платы за полмесяца - месяц исключая, таким образом, возможность их привлечения к уголовной ответственности. В то же время они продолжают грубо нарушать трудовые права граждан, незаконно обогащаются, используя фонд заработной платы в корыстных и личных целях, за что несут, как правило, только одно наказание - несущественный административный штраф.51

Такой подход законодателя представляется необоснованным. Этот признак объективной стороны состава данного преступления требует детализации. Следует предусмотреть альтернативу сроку невыплаты зарплаты или иных сумм в виде их размера, что позволит органам следствия более избирательно подходить к фактам несвоевременной выплаты заработной платы на отдельных предприятиях. Это исключит ситуации, когда в отношении руководителя небольшого предприятия, допустившего задолженность по заработной плате на сумму в 20-30 тыс. рублей на протяжении 2 месяцев, возбуждается уголовное дело, а руководитель крупной организации, в которой сумма задолженности по заработной плате сотням работников составляет несколько миллионов, а то и десятков миллионов рублей, но не превышает 2 месяцев, лишь систематически, но безрезультатно, привлекается к административной ответственности в виде штрафа.

В литературе неоднократно отмечалось, что привлечь к уголовной ответственности руководителя, работодателя или физическое лицо, допустившее задержку заработной платы, довольно проблематично.52 Для возбуждения уголовного дела и вынесения в дальнейшем обвинительного N приговора необходимо собрать доказательства задержки выплат из корыстной I или иной личной заинтересованности.

Между тем, совершенно не ясно, что имел в виду законодатель, указывая личную заинтересованность как мотив совершения этого преступления. И относит ли он к этой категории случаи, когда руководитель (работодатель), умышленно игнорируя задолженность по заработной плате работникам, осуществлял «более необходимые» на его взгляд выплаты: расплачивался за запчасти и ГСМ для служебного автотранспорта, погашал кредиторскую задолженность за поставленную контрагентами продукцию и т.п. Зачастую правовая неопределенность в этом вопросе приводит к тому, что на территории разных городов (районов) одного субъекта РФ складывается противоречивая судебная практика, что, разумеется, не способствует торжеству законности.

В свете того, что ст. 14.21 КоАП Российской Федерации утратила силу и, фактически, ответственность за ненадлежащее управление юридическим лицом в российском законодательстве отсутствует, актуальным является вопрос о том, могут ли данные действия образовать состав преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 1451 Уголовного кодекса Российской Федерации, если в результате работникам организации свыше двух месяцев не выплачивается заработная плата.53

Научные и правовые положения, раскрывающие содержание и специфику предмета и пределов прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан Российской Федерации

Понятие предмета является ключевым для определения сущности любой деятельности, в том числе прокурорского надзора. Оно позволяет не только разграничить специфику деятельности того или органа государственной власти, но и выделить его во всей системе таких органов, отделив сферу его компетенции от сфер других, зачастую очень близких или даже смежных институтов деятельности государства.

Актуальные вопросы науки прокурорско-надзорного права всегда касались проблемы неотделимых друг от друга полноты научного и точности законодательного определения предмета «общего» прокурорского надзора. Об этом свидетельствуют многочисленные научные разработки, проведенные со времен становления института прокуратуры в ее нынешнем виде, и многообразие его определений, данных исследователями в этой области.62

Нельзя не согласиться с утверждением В.З. Гущина о том, что без четкого представления о предмете нельзя уяснить специфику прав и обязанностей прокурора, особенности методов и форм прокурорского надзора в любой области. Определение предмета способствует полному осуществлению прокурорской деятельности, своевременному выявлению и устранению нарушений прав граждан, предотвращает факты неправомерного вмешательства прокурора в оперативно-хозяйственную, в уставную деятельность общественых формирований.63

Фундаментом для развития и совершенствования современного научного понимания предмета прокурорского надзора служат разработки науки и практики прокурорского надзора советского периода. 4 В этом плане наиболее тесно перекликается с современными взглядами на предмет прокурорского надзора определение, предложенное В.В. Гавриловым. Его точка зрения заключается в следующей спецификации предмета прокурорского надзора: 1) исполнение законов, то есть соответствие: а) нормативных актов, издаваемых поднадзорными прокуратуре органами и должностными лицами; б) действий этих органов и лиц - предписывающим, запретительным и разрешительным указаниям, содержащимся в Конституции, законодательных актах, правовых актах. 2) соблюдение законов гражданами; 3) принятие поднадзорными органами и лицами мер к предупреждению нарушений законов - в целях повсеместного установления, несмотря ни на какие местные и ведомственные различия, режима законности правопорядка.65

По мнению Б.В. Коробейникова в качестве предмета прокурорского надзора должны быть определены не нормы права, за исполнением которых осуществляется надзор, а законность деятельности субъектов правоприменения. і В определенной степени уточняет данную позицию уже на современном этапе А.Х. Казарина, полагающая, что предметом прокурорского надзора является законность действий и актов. При этом она отождествляет понятия объекта и предмета надзора. Ряд ученых (Г.И. Бровин, Ю.Е. Винокуров68, В.В. Долежан69, В.Т. Михайлов, 70 ; С.Г. Новиков и др.) высказывали аналогичные точки зрения. Другое определение дано В.Н. Галузо, считающим, что предмет прокурорского надзора структурно состоит из двух частей: исполнения действующего законодательства органами и должностными лицами, осуществляющими административно-распорядительную деятельность, и обеспечения соответствия законам правовых актов этих же органов и должностных лиц.71

По мнению В.В. Долежана сущность предмета прокурорского надзора заключается в отступлениях от закона в деятельности органов власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан.72

При таком понимании предмета прокурорского надзора за исполнением законов, по мнению автора диссертации, необоснованно ограничивается не только область деятельности, но и назначение самого института прокуратуры, ведь в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре, действующими организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, при организации надзора всем прокурорам предписано уделять самое пристальное внимание профилактической составляющей их деятельности, предотвращать любые проявления нарушений закона. Для этих целей в Законе о прокуратуре Российской Федерации предусмотрен и отдельный вид акта прокурорского реагирования - предостережение, которое объявляется в целях предупреждения правонарушений и при наличии достаточных оснований полагать возможность совершения противоправных деяний.

Комплексное и основательное исследование позволило И.С. Викторову обозначить содержание предмета прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан как «...соблюдение конституционных прав граждан на труд, исполнение норм Трудового кодекса Российской Федерации, иных федеральных и региональных законов организациями и предприятиями всех организационно-правовых форм собственности, которые поднадзорны прокуратуре, их должностными лицами, руководителями и органами управления, соответствие Конституции Российской Федерации и законам нормативно-правовых актов, издаваемых этими органами и должностными лицами, в том числе принимаемых органами надзора и контроля по материалам проверок о привлечении физических и юридических лиц к предусмотренной законом ответственности».

Автор соглашается с этой точкой зрения, которая в полной мере подтверждается практикой надзора за соблюдением законов в сфере трудовых прав граждан. Между тем, по мнению диссертанта, заслуживает конкретизации перечень организаций и предприятий, на которые распространяется надзор за исполнением законодательства о трудовых правах граждан, что позволит в полной мере охарактеризовать систему объектов надзорной деятельности и заложит предпосылки для дальнейшего исследования проблематики объекта и пределов прокурорского надзора.

Кроме того, спорным является отнесение к сфере прокурорского надзора только Конституции Российской Федерации и законов, то есть сужение его рамок.

Теоретиками прокурорского надзора рассматриваются две прямо противоположные точки зрения на эту проблему.

Одни, придерживаясь точного смысла ст. 1 Закона о прокуратуре и его буквального толкования, считают, что в предмет прокурорского надзора входит только соблюдение Конституции Российской Федерации исполнение законов. Обеспечение исполнения остальных правовых актов они относят исключительно к прерогативе органов контроля.73

Другие, соответственно, придерживаются противоположного понимания данного вопроса, которое состоит в том, что органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением федеральных законов и иных нормативных правовых актов, в том числе подзаконных, если они соответствуют положениям законов.74

Состояние законности в сфере трудовых отношений и классификация нарушений прав граждан Российской Федерации

Изучение и анализ статистических данных Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации113, Федеральной службы государственной статистики114, ознакомление с материалами прокурорского надзора, годовыми отчетами Роструда и Федеральной инспекции труда115, научными публикациями и сообщениями в средствах массовой информации11 , проведенные в ходе диссертационного исследования, позволяют сделать вывод о том, что в Российской Федерации общее положение с соблюдением трудовых прав граждан продолжает оставаться неблагополучным, законодательство повсеместно нарушается, а общее количество выявляемых нарушений в сфере труда возрастает ежемесячно, чем причиняется огромный материальный ущерб значительной части работников.

Сегодня сфера трудовых отношений является остро конфликтной. Несмотря на отдельные позитивные сдвиги, состояние законности в этой области является неудовлетворительным.

Имеют место многочисленные факты незаконных увольнений. Массовые масштабы принимают в некоторых регионах задержки выплаты заработной платы. Охрана труда находится пока еще на низком уровне. Из-за несоответствия установленным требованиям условий и организации труда имеют место многочисленные факты профессиональных заболеваний, травматизма и гибели людей. В то же время часто работники лишены эффективной защиты своих прав и интересов.

Значительный рост числа нарушений трудовых прав граждан, выявленных прокурорами в 2007 году, изменил их удельный вес в числе всех нарушений в социальной сфере, остававшийся в течение последних пяти лет (2000-2005 гг.) на уровне 60%118, и он достиг почти 64% (+ 40 тыс. нарушений)119.

Это, в свою очередь, привело к возрастанию прокурорской активности120, о чем свидетельствуют статистические данные из отчетов о работе прокуроров последних лет, и обусловило приоритетность прокурорского надзора в таких сферах как соблюдение прав граждан на оплату и безопасный труд.

Как констатировалось на заседании Президиума Государственного Совета в сентябре 2006 года, доходы населения в 2006 году увеличились на 11,5%, а заработная плата - на 25%. Росли среднедушевые доходы населения в связи с повышением зарплат работников бюджетной сферы, в том числе в рамках национальных проектов. В большинстве регионов снижалась задолженность по заработной плате и только в Республике Адыгея, по данным Минрегиона РФ, задолженность возросла на 28%. Снижение общей суммы задолженности по заработной плате продолжается последние 3 года. В 2006 году она снизилась на 25% и на 1 января 2007 г. по данным Федеральной службы государственной статистики составила 4,2 млрд. рублей.122 Вместе с тем, этот показатель сохранялся недолго, и уже с февраля 2007 г. задолженность вновь начала расти, составив к 1 июля 2007 г. почти 4,6 млрд. рублей (см. диаграмму 1).

Несмотря на то, что это лучший показатель за 5 прошедших лет и наметившуюся позитивную динамику, в целом положение с соблюдением прав граждан на оплату труда продолжает оставаться сложным. Задолженность по заработной плате на 1 июля 2007 г. имели 300 тыс. человек, из них 26% -работники сельского хозяйства, 23% - обрабатывающих производств, 22% -работники, занятые в строительстве, управлении недвижимым имуществом, производстве и распределении электроэнергии, газа и воды, на долю работников, занятых в области культуры, образования, здравоохранения и социальных услуг приходилось 15%.

Основной объем задолженности по заработной плате сложился из-за отсутствия собственных средств организаций - 3,9 млрд. рублей. Немалая часть приходится и на недостаточное бюджетное финансирование. Задолженность из-за несвоевременного получения денежных средств из бюджетов всех уровней составила 289 млн. рублей, в том числе из федерального бюджета задолженность составила 102 млн. рублей, бюджетов субъектов Российской Федерации- 31 млн. рублей, местных бюджетов- 156 млн. рублей, (см. диаграмму 2).

В строительстве, транспорте, обрабатывающих, добывающих производствах, сельском хозяйстве, производстве и распределении электроэнергии, газа и воды, коммунальных услугах по удалению сточных вод, отходов и аналогичной деятельности - 91-100% просроченной задолженности по заработной плате образовано из-за нехватки у организаций собственных средств.

В общем объеме просроченной задолженности по заработной плате 30% приходится на обрабатывающие производства и 17% - на сельское хозяйство.

Из общей суммы невыплаченной заработной платы на долги, образовавшиеся в 2006 году, приходится 854 млн. рублей (20,3%), в 2005 году и ранее - 1220 млн. рублей (28,9%).123

Нарушения трудовых1 прав граждан в сфере оплаты труда, в свою очередь становятся причинами возникновения большинства коллективных трудовых споров в организациях. Невыполнение органами государственной власти и местного самоуправления, руководителями хозяйствующих субъектов обязательств по выплате заработной платы вынуждают работников прибегать к голодовкам, забастовкам и другим крайним формам выражения протеста.124

Как положительный сдвиг в деле обеспечения законности следует отметить тенденцию к снижению абсолютного числа погибших на производстве, наметившуюся в последние годы.

По данным Роструда, в 2006 году на производстве погибло 4,3 тыс. человек (в 2005 году - 4,6 тыс. человек), в том числе 362 женщины и 14 несовершеннолетних.125 Этот показатель является минимальным по России за последние 11 лет.

Аналогичным образом, с 2001 года наметилась устойчивая тенденция к снижению уровня профессиональной заболеваемости в стране. По данным Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в 2005 году было зарегистрировано 8156 случаев профессиональных заболеваний, что на 19,4% меньше чем в 2004 году.