Надзор за исполнением законодательства об образовании. Организация прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности высших учебных заведений Методические указания к изучению темы

Введение

Глава 1 Правовые основы высшего профессионального образования как предмет прокурорского надзора

1.1. Понятие и организационные основы высшего профессионального образования 13

1.2. Правовое регулирование высшего профессионального образования в Российской Федерации 33

Глава 2. Место и роль прокуратуры в государственно-правовом механизме контроля за законностью в сфере организации и деятельности учреждений высшего профессионального образования

2.1. Состояние законности в сфере высшего профессионального образования 62

2.2. Управление высшим профессиональным образованием в Российской Федерации и место прокуратуры в системе государственного контроля за законностью в этой сфере 99

Глава 3. Организация и методические основы прокурорского надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании

3.1. Типичные правонарушения, устанавливаемые в процессе прокурорского надзора за исполнением законодательства о высшем профессиональном образовании 132

3.2. Особенности методики прокурорского надзора за исполнением законодательства Российской Федерации в сфере высшего профессионального образования 155

Заключение 202

Список использованной литературы 204

Приложения

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Конституционное право граждан на образование относится к числу основных социальных прав, которые, в отличие от гражданских и политических прав и свобод, могут быть осуществлены в пределах экономических возможностей и культурных условий жизни страны.

Образование - необходимый элемент качества жизни человека, который важно рассматривать как совокупность не только материальных благ, но и здоровья, участия в жизни общества. Образование - основа всякого организованного общества.

Процесс становления и реализации прав, особенно в социальной сфере, протекает в России непоследовательно и болезненно, что, по оценке Президента РФ В.В. Путина в изложенном Федеральному Собранию Российской Федерации Послании 25 апреля 2005 г., было связано с кризисными ситуациями в различных областях жизни, тяжелым экономическим спадом, нестабильностью финансов, продолжающимся расслоением общества по уровням дохода, несовершенством российского парламентаризма, трудностями в установлении федеративных связей, параличом социальной сферы, роспуском или реформированием на скорую руку многих учреждений. В этих условиях необходимо было решить труднейшую задачу: сохранить собственные ценности, не растерять безусловных достижений, найти свою дорогу к строительству демократического, свободного и справедливого общества и государства. Соблюдение принципов социальной справедливости прямо связано с равенством возможностей, что позволит гражданам нашей страны в полной мере воспользоваться богатством человеческой цивилизации, включая достижения мировой истории, культуры, науки и образования.

В этой связи на фоне незавершенного формирования в Российской Федерации законодательной базы, недостаточного правового обеспечения и гарантий доступности высшего профессионального образования несомненно возрастает значение государственного контроля и надзора в указанной сфере правовых отношений, определения места и роли прокуратуры, прокурорского надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании, за соблюдением конституционных прав и свобод, охраняемых законом интересов человека и гражданина, а также выявления резервов повышения эффективности деятельности российской прокуратуры в этой области, что, по мнению диссертанта, возможно без больших материальных и временных вложений: внутри прокурорской системы; разработка научно обоснованных рекомендаций соответствующих решению отмеченных проблем.

Указанное в полной мере соответствует поставленной Президентом Российской Федерации задаче - повышению эффективности государственного управления, строгому соблюдению чиновниками законности, предоставлению ими качественных публичных услуг населению. Этот процесс приобретает особую актуальность и значимость в связи с проводимой реформой образования. Задачи по модернизации образования должны решаться предельно аккуратно, реорганизация ради организации не должна становиться самоцелью. Главное - это качество услуг, их доступность большинству граждан, их реальное влияние на социально-экономический прогресс в стране. И потому мотивация сотрудников правоохранительных органов должна прежде всего быть связана с качеством защиты прав и свобод граждан.

Надзор за исполнением законов включает в себя специфическое направление надзора за исполнением законодательства в сфере высшего профессионального образования. Этому участку надзорной деятельности посвящен приказ Генерального прокурора РФ от 22 июня 2001 г. № 38 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи».

С образовательной системой так или иначе связано все население страны. Количество студентов в настоящее время в Российской Федерации достигло уровня Советского Союза 90-х годов. Состояние законности в рассматриваемой сфере характеризуется относительной новизной правовых отношений, подлежащих регулированию со стороны государства. Коммерциализация высшего образования при отсутствии должных механизмов контроля государственных органов привела к созданию целой сети учебных заведений, которые не имеют своей материально-технической, учебной, научной и кадровой базы и, как следствие, способствуют дискредитации системы образования в целом.

Практика прокурорской деятельности показывает, что законодательство о высшем профессиональном образовании исполняется ненадлежащим образом, а порой грубо нарушается разными субъектами образовательных правоотношений. Только в 2004 г. органами прокуратуры Российской Федерации выявлено 73 тыс. нарушений закона в органах образования, что на 21 тыс., или на 41%, больше, нежели в 2003 г.; 7,5 тыс. незаконных нормативно-правовых актов (рост на 20%). С целью их устранения внесено 16,3 тыс. представлений (на 33,4% больше АППГ), по которым к дисциплинарной ответственности привлечено в 2 раза больше должностных лиц органов образования; с 2,5 тыс. до 3,7 тыс. возросло предостережений, с 1374 до 2323 - наказанных в админи стративном порядке, со 109 до 117 - возбужденных уголовных дел. Наиболее неблагоприятными являлись Приволжский, Сибирский и Центральный федеральные округа, где зафиксировано соответственно 20 362, 20 233 и 11 738 нарушений закона, в Приволжском округе допускается принятие 1/3 всех по стране незаконных нормативных правовых актов, возбуждается половина всех уголовных дел.

Изложенное предполагает актуальность исследования названной темы учеными и практиками, разработки предложений по совершенствованию исполнения законодательства о высшем профессиональном образовании, что предопределило выбор темы представляемой диссертации.

Состояние разработанности проблемы. Теоретические основы исследования. Теоретическую и методологическую основу выполненной работы составляют научные труды отечественных, в том числе дореволюционных авторов, иностранных ученых.

Исходной теоретической базой диссертации послужили научные исследования А.И. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, Е.Ф. Берковича, В.Г. Бессарабова, А.Д. Бойкова, Г.И. Бровина, А.А. Власова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, Ю.Д. Гудковича, В.З. Гущина, В.Г. Даева, Т.Н. Добровольской, И.Л. Друкарова, С.А. Емельянова, В.К. Звирбуля, А.Х. Казариной, А.Б. Карлина, В.В. Клочкова, А.Ф. Козлова, Б.В. Коробейникова, В.Д. Ломовского, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелку-мова, Л.А. Николаевой, В.Г. Розенфельда, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, А.Б. Соловьева, Г.А. Сопранькова, Б.М. Спиридонова, А.Я. Сухарева, В.Г. Тадевосяна, А.Г. Халиулина, А.А. Чувилева, А.В. Чури-лова, СП. Щербы, В.Б. Ястребова и др.

Отдельные вопросы социально-экономических факторов, воздействующих на условия обеспечения законности при получении гражданами высшего профессионального образования, рассмотрены в работах СВ. Бара-бановой, Е.Д. Волоховой, Г.А. Дороховой, В.Н. Дурневского, Е.Б. Куркина, Н.Г. Салищевой, Г.С Сапаргалиева, В.И. Шкатуллы. Становление и развитие старейших университетов освещали М.К. Корбут и В.В. Аристов. Следует особо отметить труды работников сферы образования, уделивших внимание теоретическому обобщению проблем современных вузов: В.Г. Кинелева, В.М. Жураковского, О.Е. Кутафина, В.А. Садовничего, Л.В. Тена, Ю.Г. Тату-ру. Различные аспекты региональной высшей школы получили теоретическую разработку Е.Н. Богачевым, А.Е. Ивановым, Е.А. Князевым, П.К. Ми люковым, А.Я. Савельевым, А.А. Тарановым, Ш.Х. Чанборисовым, Е.В. Чут-керашвили, Г.И. Щетининой, В.П. Яковлевым и др.

В диссертации также использованы исследования дореволюционных российских ученых: А.Д. Градовского, В.О. Ключевского, А.Ф. Кони, Н.В. Муравьева, Н.В. Сперанского; зарубежных авторов: Г. Абрахама, П. Годме, Ф. Кайзера, Р. Клитгарда, И. Колмана, Р. Перл, А. Премганда, К. Хансона и др.

Однако в настоящее время на монографическом уровне отсутствуют работы, рассматривающие государственно-правовое регулирование реализации конституционного права граждан на получение высшего профессионального образования, осуществления органами прокуратуры надзора за исполнением российских законов в условиях их обновления и реформы высшей школы. Восполнить существующий пробел в определенной мере и призвана данная работа.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является комплекс правоотношений, возникающих в ходе осуществления прокуратурой Российской Федерации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими деятельность в сфере получения гражданами высшего профессионального образования, и соответствием законам издаваемых ими нормативных правовых актов.

Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов Российской Федерации о высшем профессиональном образовании во взаимосвязи с развитием нормативной правовой базы, регулирующей деятельность прокуратуры и уполномоченных государственных органов в сфере управления высшей школой.

Цель и задачи настоящей работы предопределены ее актуальностью, новизной и практической значимостью.

Диссертационное исследование предпринято с целью теоретически осмыслить на основе анализа теоретических положений действующего международного и российского законодательства, практики его реализации, теории и практики прокурорского надзора современную трактовку понятия права граждан на высшее профессиональное образование; механизм государственного контроля и, особенно, роль института прокуратуры в его обеспечении; выделить специфические особенности организации деятельности органов прокуратуры по защите прав граждан при осуществлении надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании. Обосновать предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего реализацию права на высшее профессиональное образование и проведение государственного контроля в этой сфере, а также разработать научные рекомендации, направленные на повышение эффективности прокурорского надзора.

Для достижения указанных целей поставлены следующие исследовательские задачи:

Провести сравнительный правовой анализ международного и российского законодательства, регулирующего право граждан на высшее профессиональное образование;

Определить основные понятия, уровень научной разработанности темы;

Исследовать правовой статус элементов государственного контроля за соблюдением законодательства о высшем профессиональном образовании и определить в нем место прокуратуры;

Обобщить практику осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании в Российской Федерации и предложить направления совершенствования деятельности прокуратуры;

Установить специфику предмета прокурорского надзора за исполнением действующего российского законодательства в сфере высшего профессионального образования, сформулировать особенности организации деятельности прокуратуры;

Выявить и систематизировать типичные нарушения законодательства, регулирующего право граждан на получение высшего профессионального образования, причины и условия, им способствующие, предложить пути их устранения;

Сформулировать предложения по совершенствованию законодательства об образовании, направленные на реализацию конституционного права граждан на получение высшего профессионального образования и расширение средств борьбы с правонарушениями в этой сфере общественных отношений;

Разработать научно-теоретические положения и основы методики прокурорского надзора в сфере высшего профессионального образования, способствующие повышению его эффективности и результативности.

Методологическая база исследования. Диссертационное исследование проведено на основе общенаучного диалектического метода познания и вытекающих из него научных методов: системного, логического, историче ского, сравнительно-правового, специально-юридического, статистического, социологического. Также применялся научный метод обращения к другим, смежным правовым наукам, использовались работы в области экономики, истории, педагогики и др.

Их применение позволило разносторонне исследовать объект и предмет диссертационной работы, осуществление прокурорского надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании, взаимосвязи составляющих элементов, их целостности и взаимозависимости.

Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную основу исследования составляет значительная совокупность нормативно-правовых актов: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Конвенция о правах ребенка (1989 г.) и другие международные договоры и конвенции (всего автором проанализировано 15 таких договоров); Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные и федеральные законы (35), в том числе Закон Российской Федерации «Об образовании», федеральные законы «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О прокуратуре Российской Федерации»; указы Президента РФ (7); постановления и распоряжения Правительства РФ, носящие нормативный характер (34); постановления Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ; приказы Министра образования и науки РФ; приказы и указания Генерального прокурора РФ; региональное законодательство в сфере образования и высшего профессионального образования в частности. В сравнительном аспекте использовались нормативные правовые акты, утратившие силу.

Обоснованность и достоверность научных положений, выводов и рекомендаций, сформулированных в диссертации, обеспечиваются результатами изучения и анализа материалов практики организации и деятельности органов контроля государства в области высшего профессионального образования и прокурорского надзора 45 субъектов Российской Федерации за период 1999-2004 гг.

В процессе исследования проводилось изучение и анализировалось состояние законности в сфере высшего профессионального образования России. Эмпирическую базу настоящей работы составили статистические отчеты «О работе прокурора» по форме П прокуратур субъектов Федерации и приравненные к ним, материалы архива Управления по делам несовершеннолетних и молодежи Генеральной прокуратуры РФ, отделов Генеральной прокуратуры в федеральных округах, отчеты Счетной палаты РФ, Комитета Госу дарственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию и науке, а также информационные и аналитические документы Министерства образования и науки РФ.

По характеру своей служебной деятельности диссертантом за последние 5 лет проведены проверки исполнения законодательства в 57 учреждениях высшего профессионального образования Алтайского края и Республики Хакасии, в том числе в 12 вузах, 24 их филиалах и 21 представительстве, из них соответственно 3, 16 и 9 - негосударственных, в которых обучалось 102 тыс. студентов, а также в Министерстве образования РХ и Комитете по образованию администрации края. В ходе научного исследования изучены материалы прокурорских проверок более 500 вузов различных регионов страны, как непосредственно в прокуратурах Сибирского федерального округа, так и в Управлении по делам несовершеннолетних и молодежи Генеральной прокуратуры РФ, поступившие из прокуратур субъектов Российской Федерации, проанализированы принятые по ним акты реагирования. Кроме того, опрошено 104 работника органов управления образованием субъектов Федерации.

Полученные результаты исследования сделали возможным вынести на защиту нижеследующие основные положения:

1. Определено место прокуратуры в системе государственного контроля и сформулированы особенности организации ее деятельности по осуществлению надзора за исполнением законов Российской Федерации о высшем профессиональном образовании.

2. Научно-теоретические положения и основы методики осуществления прокурорского надзора с целью повышения его эффективности в сфере высшего профессионального образования.

3. Классификация типичных нарушений законодательства в сфере высшего профессионального образования по 7 обобщенным группам, которая охватывает абсолютное большинство выявляемых нарушений, и предложены пути их устранения.

4. Тезис о некоторой неопределенности конституционной нормы о праве граждан на высшее профессиональное образование (ч. 3 ст. 43 Конституции РФ), что требует изучения проблем, связанных с получением гражданами такого образования в негосударственных (коммерческих) учреждениях, платного образования в государственных и муниципальных вузах, а также необходимость законодательного закрепления путей и способов их решения.

5. Предложения о внесении изменений и дополнений в законодательство об образовании, направленные на реализацию конституционного права граждан на получение высшего профессионального образования и расширение средств борьбы с правонарушениями в этой сфере общественных отношений.

6. Предложение о передаче части контрольных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам управления образованием субъектов Российской Федерации в целях усиления влияния государственного контроля в регионах.

7. Предложения о совершенствовании нормативно-правовых актов Генерального прокурора РФ по организации надзора в сфере высшего профессионального образования.

Научная новизна диссертации заключается в комплексном подходе к исследованию состояния законности в Российской Федерации при получении гражданами высшего профессионального образования, роли и значения институтов государственного контроля в его соблюдении, которые усиливаются на фоне незавершенного формирования законодательной базы, недостаточного правового обеспечения и гарантий доступности этого вида образования.

В развитие существующих научных положений автором выделено особое место прокуратуры в механизме контроля государства с позиций надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании, обосновано такое специфическое направление деятельности, определены и исследованы наиболее значимые его признаки.

Диссертационная работа является самостоятельным научным исследованием еще и потому, что в ней впервые систематизированы типичные нарушения законности в сфере высшего профессионального образования, предложена их классификация, разработаны научно-теоретические положения методики выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и пути повышения эффективности прокурорского надзора.

Научная значимость темы исследования возрастает в связи с проводимым в стране упорядочением деятельности федеральных органов исполнительной власти, направленным на повышение эффективности государственного управления и контроля, модернизацией высшего профессионального образования.

Привлечение обширного теоретического и эмпирического материала позволило автору достаточно подробно выделить и рассмотреть наиболее существенные проблемы надзорной деятельности прокуратуры и разработать предложения по совершенствованию законодательства об образовании, на правленные на реализацию прав граждан на получение высшего профессионального образования и расширение средств борьбы с правонарушениями в этой сфере общественных отношений.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.

Совокупность рассмотренных в диссертации основных выводов и предложений, раскрывающих теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании с позиции правозащитной функции прокуратуры, относящиеся к одному из актуальных и перспективных направлений деятельности, может рассматриваться как определенный вклад в развитие теории прокурорского надзора, поскольку выработанные положения пока не получили должного освещения в правовой литературе. На базе соответствующей научной аргументации предложен ряд конструктивных решений, позволяющих пересмотреть некоторые традиционные представления об организации надзорной деятельности прокуратуры Российской Федерации.

В диссертации сформулированы новые положения и рекомендации, которые направлены на качественное улучшение организации прокурорского надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании, всесторонность и полноту его методического обеспечения и могут найти применение в законотворческом процессе, при подготовке ведомственных нормативно-правовых актов, соответствующих научно-методических и практических пособий, в осуществлении организационно-управленческих мероприятий органов прокуратуры, а также в учебном процессе. Содержание представленных предложений и определяет практическую значимость настоящего исследования.

Апробация и внедрение результатов исследования в практику. По разработанной автором методике, с применением выработанных предложений, в 2000 - 2005 гг. органы прокуратуры Алтайского края и Республики Хакасия провели эффективные проверки исполнения законодательства о высшем профессиональном образовании, по результатам которых внесено 62 представления об устранении нарушения закона в адрес руководителей вузов, региональных органов управления образованием, подготовлен проект представления Министру образования и науки РФ Фурсенко А.А., принесено 23 протеста на противоречащие действующему законодательству нормативно-правовые акты, объявлено 4 предостережения о недопустимости нарушения закона, в арбитражный суд направлены иски о прекращении незаконной деятельности 3 филиалов вузов, возбуждено, окончено расследованием и направлено в суд с обвинительным заключением 2 уголовных дела. Выявленные нарушения закона были устранены, 29 должностных лиц наказаны в дисциплинарном, 10 - в административном порядках, все опротестованные нормативно-правовые акты приведены в соответствие, 2 филиала вузов прекратили свою деятельность по решению суда, 3 лица осуждены за преступления, в том числе к реальному лишению свободы. В Хакасии автором был опротестован противоречащий российскому законодательству закон республики об образовании, что привело к возвращению его в правовое поле.

В период стажировки в 1999 г. на базе Международного института государственной администрации Французской Республики автором изучена организация высшего профессионального образования и роль органов прокуратуры по защите социальных прав сограждан в других странах.

Результаты диссертационного исследования отражены автором в восьми научных публикациях и научном пособии «Прокурорский надзор в РФ», подготовленном в соавторстве с научным руководителем в 2002 г. и используемом при изучении курса «Прокурорский надзор» студентами Московской государственной юридической академии, Алтайской академии экономики и права, спецкурса «Условия и особенности целевой подготовки кадров для органов прокуратуры» - в Алтайском государственном университете. Выводы и предложения освещались на научно-практических конференциях, международных семинарах по темам «Конституционная законность: предпосылки и реальность», «Роль российской прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина. Роль компетентных органов прокуратуры в вопросах экстрадиции и оказания правовой помощи по уголовным делам»; в методическом пособии НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ «Государственная служба в прокуратуре»; при подготовке Закона Республики Хакасия «Об образовании» от 4 октября 2004 г. №53.

Структура диссертационной работы. Структура и объем работы определены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.

Понятие и организационные основы высшего профессионального образования

Формирование системы управления высшей школой завершилось в России к началу XX в. По мнению ряда исследователей, она включала как элементы централизации, так и децентрализации. В этот исторический период существовало два подхода к изменению руководства высшей школой. Первый - централизаторский проект И.Д. Делянова предполагал сосредоточить абсолютное большинство вузов в ведении Министерства народного просвещения (далее по тексту МНП). Из-за стремления к корпоративной консолидации этот проект был особенно популярен среди профессуры и правительства. Однако попытка ввести единообразие в руководство высшим образованием на тот исторический период оказалась безуспешной.

С конца XIX в. в России создавались межведомственные совещания и комиссии для координации усилий по руководству вузами. Министром народного просвещения П.Н. Игнатьевым был создан Совет по делам вузов МНП, задача которого состояла в объединении управления подведомственными вузами для разработки законопроектов, правил, инструкций, общих мероприятий.

Известен факт, что в 1916 г. депутат Государственной думы октябрист В. Милютин выступил с заявлением о том, что раздробленность вузов по различным ведомствам ведет к отсутствию в их деятельности общих планов, целей и задач.

Совет по делам вузов МНП являлся последней инстанцией в решении таких принципиальных вопросов высшего специального образования, как издание законоположений о специальных вузах, планирование развития высших специальных школ, координация деятельности ведомственных вузов, согласование систем специального и общего высшего образования.

На местах предполагалось осуществлять руководство вузов силами губернских советов по делам профессионального образования, которые подчинялись имперскому Совету. Такой вариант являлся компромиссом на пути решения проблемы руководства высшей специальной школы. Важной составной частью программы П.Н. Игнатьева являлось государственное планирование развитием высшей школы, в т.ч. удовлетворение потребности в специалистах1.

Главной причиной кризиса образования, на наш взгляд, на том этапе являлось стремление власти осуществлять жесткий контроль за образованием. Децентрализация управления позволяла более точно учесть профессиональные особенности и отраслевую специфику.

С 1924 по 1957 гг. Конституции СССР 1924 г. и 1936 г. закрепили за высшими органами СССР право принятия общих начал (Основ) в области образования. Однако в этот период Основы не были приняты. Отношения в области образования как в масштабе Союза ССР, так и в союзных республиках регулировались в основном подзаконными актами.

С 1957 г. по 1991-1992 гг. после XX съезда КПСС развивалась нор-мотворческая деятельность высших представительных органов власти Союза ССР и союзных республик в области образования. В 1958 г. был принят союзный Закон "Об укреплении связи школы с жизнью и развитии народного образования". В 1973 г. принятые Основы законодательства Союза ССР в области образования закрепили дальнейшее разграничение компетенции между центром и союзными республиками. И в этом виде правовое регулирование образования в целом просуществовало в СССР вплоть до принятия российского закона об образовании в 1992 г. Но прежде чем оперировать категориями "система", "структура", "правовые основы" высшего профессионального образования в Российской Федерации, необходимо определиться с такими понятиями, как "образование" и "высшее профессиональное образование", употребляемыми в общепопулярной, научной литературе, российском законодательстве.

"Образование" как специфический термин в педагогике появился сравнительно недавно. В классической педагогике вместо слова "образование" пользовались выражениями: "книжность", "эрудиция", "научение", "духовная культура", "просвещение" и др. Эти же термины использовались для характеристики высшего образования.

При императрице Елизавете большинство рассматривало образованность как инструмент, необходимый для службы, иной практической деятельности.

Во второй половине XIX в. понятие "образование" стало рассматриваться в широком смысле, как результат всех педагогических влияний на развивающуюся душу. Вместе с тем образование обозначало не только состояние, но и деятельность. Другими словами, образование есть не только образованность, но и совокупность педагогической работы, посредством которой достигалась образованность. Чаще всего образование рассматривалось как одна из частей или сторон воспитания.

К началу XX в. под образованием стали понимать совокупность сознательных и планомерных влияний на подрастающее поколение как в области познания, так и знаний, умственных качеств, умений и навыков, возникавших в сознании развивающихся молодых людей в результате названных влияний1.

В зависимости от объема, различного характера и группировки образовательных материалов возникают разные системы образования: классическое, профессиональное и др., в которых выделялись низший, средний и высший уровни.

Правовое регулирование высшего профессионального образования в Российской Федерации

Нормы права находят свое выражение в различных формах, которые обычно в юридической литературе именуются источниками. Среди них - Конституция, закон, указ и другие правовые акты. Эти формы правовых актов характерны практически для всех институтов права, а каждому институту не соответствует какая-то конкретная форма. Так, институт исполнительной власти регламентируется в форме конституционных норм, законов, указов Президента, решений Конституционного Суда. То же можно сказать о других институтах.

Формы права составляют своеобразную иерархию, в которой одни акты выполняют роль актов более высокой юридической силы по отношению к другим (например, Конституция по отношению к закону или указу Президента, а закон по отношению к указу Президента и постановлению Правительства). Далеко не безразлично, в какой форме реализуется правовая норма, регулирующая те или иные отношения. Точное соблюдение порядка оформления правовых норм как раз и является важным условием законности.

Признание того или иного акта источником права влечет за собой определенные правовые последствия. Это значит, что такой акт может порождать для граждан комплекс прав и обязанностей, а следовательно, гражданин вправе требовать защиты своих прав в установленном порядке.

В современном мире проблема прав и свобод человека и гражданина заняла одно из ведущих мест в международных отношениях, во внутригосударственной жизни и в общественном сознании.

Важнейшим источником права являются международные договоры и конвенции. В Заключительном Хельсинкском акте СБСЕ 1975 г. государства - участники совещания договорились, что уважение прав и основных свобод человека является существенным фактором мира, справедливости и бла гополучия, необходимых для обеспечения развития дружественных отношений и сотрудничества как между ними, так и между всеми государствами.

Московская конференция по человеческому измерению СБСЕ 1991 г. в итоговом документе подтвердила, что "вопросы, касающиеся свобод, демократии и верховенства закона, носят международный характер, поскольку соблюдение этих прав составляет одну из основ международного порядка"1.

Право на образование в целом определяется ст. 26 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 г., ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), ст. 28 Конвенции о правах ребенка (1989 г.).

Во Всеобщей декларации прав человека подчеркивается общедоступность технического и профессионального образования: "1. Каждый человек имеет право на образование.

Образование должно быть бесплатным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования. Начальное образование должно быть обязательным. Техническое и профессиональное образование должно быть общедоступным, высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого.

2. Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам. Образование должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами и должно содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.

3. Родители имеют право приоритета в выборе вида образования для своих малолетних детей"2.

В связи с последними шагами России в 90-х годах по вступлению в Совет Европы актуальной представляется Европейская социальная хартия, которая принята 18.10.1961 г. (в апреле 1996 г. Комитет министров Совета Европы одобрил новую редакцию Хартии и 03.05.1996 г. она была подписана). Статья 10. "Право на профессиональную подготовку" гласит: "Для обеспечения эффективной реализации права на профессиональное обучение Стороны обязуются: 1. Создавать или поддерживать по мере необходимости систему технического и профессионального образования для всех лиц, включая инвалидов, и предоставлять им возможность доступа к высшему техническому и университетскому образованию на основе исключительно их индивидуальных способностей. При этом должны проводиться консультации с организациями предпринимателей и работников. 5. Обеспечить наиболее полное использование следующих мер: а) сохранение или отмену платы за обучение; б) оказание в необходимых случаях финансовой помощи учебным заведениям; ...м1.

В ст. 13 Международного пакта о гражданских и политических правах (19.12.1966 г. и факультативный протокол к нему) указывается, что образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и сознание ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми расовыми, этническими и религиозными группами2.

В Конституции РФ, внутреннем законодательстве и локальных актах образовательных учреждений нашли отражение положения Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (19.12.1966 г.), Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г., Декларации ООН о распространении среди молодежи идеалов мира, взаимного уважения и взаимопонимания между народами (Резолюция 2037 (XX) Генеральной Ассамблеи ООН от 07.12.1965 г.), Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной конференцией ООН по вопросам образования, нации и культуры 14.12.1960 г.) и других международных документов.

Международное правовое сотрудничество в области образования включает два основных направления: 1) принятие на себя государствами обязательств по обеспечению образовательной деятельности в интересах полного развития человеческой личности и общественного прогресса; 2) признание права каждого человека на образование и закрепление международных стандартов, гарантирующих реализацию этого права и его защиту. Устав Организации Объединенных Наций, провозглашая в качестве одной из целей осуществление международного сотрудничества в разрешении, в числе прочих, проблем гуманитарного характера (п. 3 ст. 1), выделяет международное сотрудничество в области культуры и образования (ст. 55).

Состояние законности в сфере высшего профессионального образования

Процесс становления и реализации прав, особенно в социальной сфере, протекает в России непоследовательно и болезненно, что связано с кризисными ситуациями в различных областях жизни, воздействием экономических проблем, усиливающимся расслоением общества по уровням дохода, дефицита бюджета, несовершенством российского парламентаризма, трудностями в установлении федеративных связей и другими причинами.

Постоянным приоритетом на всех направлениях деятельности прокуратуры является надзор за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Нарушения законности в этой сфере продолжают оставаться наиболее распространенными. В 2003 г. прокурорами выявлено 359 тыс. нарушений законов в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина, из них 161 тыс. нарушений законов о правах несовершеннолетних (+35%).

Заслуживает внимание то, что нарушения законодательства о несовершеннолетних составляют более трети всех нарушений, выявленных в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Чаще всего права несовершеннолетних нарушаются в органах образования - 52 тыс. (что на 70,5 % больше, чем в предыдущем году).

За нарушение законодательства о защите прав и интересов несовершеннолетних, по документам прокурорского реагирования, привлечены к дисциплинарной ответственности 8860 должностных лиц (+54%); 10 тыс. - наказаны в административном порядке (+63%); по материалам проверок возбуждено 1617 уголовных дел (+114%). В порядке гражданского и уголовного судопроизводства прокурорами предъявлено 26 тыс. исков в защиту их прав. Приведенные данные свидетельствуют о том, что органами государственной власти и местного самоуправления зачастую нарушаются права и законные интересы несовершеннолетних. Рост выявленных нарушений законов свидетельствует не только об активизации правозащитной деятельности прокуратуры, но вместе с тем и о высокой латентности нарушений прав и законных интересов несовершеннолетних1.

Генеральный прокурор РФ В.В. Устинов на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры РФ 21.01.05 г. огласил тревожную статистику в отношении несовершеннолетних: по учетным данным число безнадзорных детей составляет около 700 тыс., а специалисты считают, что их около 4 млн. Среди подростков, доставленных в милицию за разные правонарушения, почти 20 тыс. были неграмотны, а около 200 тыс. - имели только начальное образование.

В 2004 г. органами прокуратуры РФ выявлено 73 тыс. нарушений закона в органах образования, что на 21 тыс., или на 41%, больше предшествующего периода; 7,5 тыс. незаконных нормативно-правовых актов (рост составил 1,2 тыс., или +20%); с 3633 до 5122 (+ 1,5 тыс., или + 41%) возросло количество исков в интересах несовершеннолетних, направленных в суд; внесено 16,3 тыс. представлений (было 12,2 тыс., или на 33,4%), по которым к дисциплинарной ответственности привлечено в 2 раза больше должностных лиц органов образования; с 2,5 тыс. до 3,7 тыс. возросло предостережений, с 1374 до 2323 - наказанных в административном порядке, со 109 до 117 - возбужденных уголовных дел. Наиболее неблагополучными являлись Приволжский, Сибирский и Центральный федеральные округа, где зафиксировано 20 362, 20 233 и 11 738 нарушений закона в рассматриваемой области. В Приволжском федеральном округе допускается принятие 1/3 всех по стране незаконных правовых актов, возбуждается половина всех уголовных дел1.

Материалы прокурорских проверок показывают, что права и свободы человека и гражданина, особенно не достигших совершеннолетия, еще не стали в России реальной ценностью, в стране продолжаются нарушения их социальных прав, которые нередко остаются без должного реагирования.

Анализ судебной практики свидетельствует, что судебная система в ее нынешнем виде еще не стала средством, с помощью которого ребенок может самостоятельно защитить свои права. Доступность для граждан судебной защиты прав и интересов своих детей в значительной мере определяется их материальным положением. Недостатки в деятельности судов по защите конституционных прав усугубляются неудовлетворительной работой по исполнению судебных решений службой судебных приставов.

В условиях, когда суд не обеспечивает надлежащую защиту прав и законных интересов, надзор за исполнением законов о несовершеннолетних должен стать одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры.

С образовательной системой так или иначе связано все население страны. Количество студентов сейчас в России примерно такое же, какое было во всем Советском Союзе в 90-е годы.

Состояние законности в этой области характеризуется относительной новизной правовых отношений, подлежащих регулированию со стороны государства.

В последние годы доступность профессионального образования снижена и, естественно, требует реализации в полном объеме.

Коммерциализация высшего образования при отсутствии должных механизмов контроля государственных органов привела к созданию целой сети виртуальных учебных заведений - "подснежников", которые не имеют собственной материально-технической, учебной, научной и кадровой базы, и способствуют дискредитации системы образования в целом. Сегодня выпускникам таких образовательных учреждений трудно найти работу из-за недоверия работодателей к качеству их подготовки. По популярным специальностям спрос во много раз превысил предложение.

Одинаковая доступность для всех, на основе способности каждого, получения высшего образования все больше ставится в зависимость от социального и материального статуса родителей учащихся, что является для способной, но малообеспеченной молодежи серьезным препятствием на пути его получения. Особенно это проявилось в игнорировании установленных Конституцией РФ гарантий получения на конкурсной основе бесплатного высшего профессионального образования в государственном вузе.

Типичные правонарушения, устанавливаемые в процессе прокурорского надзора за исполнением законодательства о высшем профессиональном образовании

Изучение проблематики высшего профессионального образования предполагает выработку рекомендаций практике методических приемов выявления нарушений образовательного законодательства. И в этой связи, полагаем, перспективным, прямо влияющим на результативность прокурорского надзора на указанном участке является включение в методику прокурорской проверки перечня наиболее распространенных нарушений закона, допускаемых в современный период в сфере высшего профессионального образования. Эффективность осуществления надзора определяется тем, насколько прокуратура учитывает объективные закономерности развития образовательных отношений и в каких случаях нарушается регулирующее их законодательство. В юридической литературе и правоприменительной практике этому вопросу уделено недостаточное внимание.

Н.П. Дудин приводит ограниченную классификацию распространенных нарушений законодательства, регулирующего процесс обучения: связанные с незаконным приемом, переводом, отчислением и исключением учащихся, незаконное расширение мер дисциплинарного воздействия к ним и коммерциализации материальной базы образовательных учреждений1. Коллегия Минобразования России после проверок более 100 государственных и негосударственных высших учебных заведений и их филиалов, указала, что наиболее характерными нарушениями являются следующие: 1) отдельные учебные заведения и филиалы после получения лицензии расширяют прием студентов, превышая при этом предельную численность контингента обучающихся, установленную в лицензии; 2) в ряде вузов и филиалов отсутствуют штатные преподаватели либо укомплектованность штатными профессорско-преподавательскими кадрами мала; 3) не все заключенные после получения лицензии договоры на аренду помещений зарегистрированы в соответствии с требованиями Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"; 4) выявлены случаи набора студентов на отдельные специальности без лицензии; 5) в нарушение установленного порядка студенты филиалов не всегда извещаются о том, что в полученном ими дипломе будет отражен факт обучения в филиале; 6) есть случаи представления в рекламе высших учебных заведений недостоверной информации о дипломах, получаемых после окончания вуза, и льготах, предоставляемых студентам, в т.ч. отсрочки от военной службы; 7) договоры о предоставлении образовательных услуг не всегда обеспечивают должную защиту прав потребителей1.

Исследования состояния законности в сфере высшего профессионального образования, проведенные нами на протяжении достаточно продолжительного времени в большинстве субъектов Российской Федерации и отдельно исследованы в параграфе 2.1 настоящей работы, позволяют выделить наиболее характерные типичные его нарушения и предложить их классификацию, которая ранее в монографической литературе не приводилась.

Первый блок нарушений связан с несоблюдением принципа равной доступности получения высшего профессионального образования. Одинаковая доступность указанного образования для всех на основе способности каждого все больше ставится в зависимость от социального и материального статуса родителей учащихся. Незаконные ограничения при приеме граждан в вузы из-за особых конкурсов; госбюджетные места перераспределяются в пользу платного дополнительного набора при разных объемах и формах сдачи вступительных испытаний; единые "совмещенные" экзамены - в школах (выпускные) и в вузах (вступительные); необоснованные ограничения в приеме документов по половому признаку, трудовому цензу, оседлости, расширение практики местных льгот - носят поистине дискриминационный характер. Нефинансирование либо неполное финансирование учредителями образовательных учреждений приводит к коммерциализации высшего образования.

Третья. Массовый характер получили нарушения требований закона о лицензировании образовательных учреждений. Какие нарушения здесь имеются в виду? Структурные подразделения - филиалы - не имеют отдельных лицензий; представительства осуществляют образовательную деятельность. Ряд вузов (в основном негосударственных) и абсолютное большинство филиалов (в т.ч. и государственных) функционируют, не пройдя аттестации, не имея лицензии либо не соблюдая лицензионные требования, что не гарантирует достаточной для надлежащего учебного процесса материально-технической, учебной, научной и кадровой базы.

Также в эту группу нарушений включены по признаку нарушения условий лицензирования: ведение образовательного процесса по специальностям и направлениям, не указанным в лицензии; превышение предельно допустимого количества обучающихся относительно численности контингента, установленного лицензией и рассчитанного применительно к нормативам обучения; непереоформление лицензии при изменении места нахождения учебного заведения или изменения названия. Осуществление деятельности не только без лицензии, но и без регистрации по месту нахождения, в органе управления образованием, в налоговом органе.

Цель: изучить прокурорский надзор за исполнением законодательства об образовании.

Методические указания к изучению темы:

Необходимо усвоить правовое регулирование отношений в сфере образования. Изучить государственные и социальные гарантии реализации положений ст. 43 Конституции Российской Федерации как предмет прокурорского надзора. Знать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере образования. Усвоить предмет и основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства об образовании. Владеть знаниями о реализации приоритетного национального проекта «Образование». Изучить оценку правовых актов федеральному законодательству, издаваемых в сфере законодательства. Владеть знаниями об информационно-аналитическом обеспечение прокурорского надзора в сфере образования. Изучить порядок подготовки прокурорских проверок и методика их проведения. Усвоить использование специальных знаний при проведении проверки. Знать вопросы, подлежащие включению в программу проверки органов управления образованием, образовательных учреждений на уровне муниципального образования. Изучить типичные нарушения прав граждан на образование; правовые основы ответственности должностных лиц за их нарушение. Усвоить меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений законов, причин и условий их совершения.

Практическое занятие:

1. Правовое регулирование отношений в сфере образования.

2. Государственные и социальные гарантии реализации положений ст. 43 Конституции Российской Федерации как предмет прокурорского надзора.

Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере образования.

4. Предмет и основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства об образовании.

5. Реализация приоритетного национального проекта «Образование».

6. Оценка правовых актов федеральному законодательству, издаваемых в сфере законодательства.

7. Информационно-аналитическое обеспечение прокурорского надзора в сфере образования.

8. Подготовка прокурорских проверок и методика их проведения.

9. Использование специальных знаний при проведении проверки.

10. Вопросы, подлежащие включению в программу проверки органов управления образованием, образовательных учреждений на уровне муниципального образования.

11. Типичные нарушения прав граждан на образование; правовые основы ответственности должностных лиц за их нарушение

12. Меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений законов, причин и условий их совершения.

Задания для индивидуальной подготовки:

Изучить Федеральные законы, регулирующие вопросы образования в РФ.

Информационно-аналитическое обеспечение прокурорского надзора в сфере образования. Подготовка прокурорских проверок и методика их проведения. Использование специальных знаний при проведении проверки.

Вопросы, подлежащие включению в программу проверки органов управления образованием, образовательных учреждений на уровне муниципального образования.

Какие нарушения прав граждан на образование; правовые основы ответственности должностных лиц за их нарушение.

Задачи для самостоятельной подготовки:

1. Ре­ше­ни­ем ор­га­на управ­ле­ния об­ра­зо­ва­тель­но­го уч­ре­ж­де­ния уча­щие­ся А. и В., дос­тиг­шие воз­рас­та 14 лет, яв­ляю­щие­ся си­ро­та­ми, бы­ли ис­клю­че­ны из об­ра­зо­ва­тель­но­го уч­ре­ж­де­ния за со­вер­шен­ные не­од­но­крат­но гру­бые на­ру­ше­ния ус­та­ва об­ра­зо­ва­тель­но­го уч­ре­ж­де­ния.

По мне­нию рай­он­но­го про­ку­ро­ра, при при­ня­тии ре­ше­ния об ис­клю­че­нии А. и В. из об­ра­зо­ва­тель­но­го уч­ре­ж­де­ния бы­ли до­пу­ще­ны на­ру­ше­ния по­ло­же­ний За­ко­на РФ «Об об­ра­зо­ва­нии», в свя­зи с чем, бы­ли при­ня­ты ме­ры про­ку­рор­ско­го реа­ги­ро­ва­ния.

Вопрос: Ка­кие тре­бо­ва­ния ука­зан­но­го за­ко­на бы­ли на­ру­ше­ны в дан­ном слу­чае?

2. Прокурором в ходе проведения проверки установлено, что приказом директора школы утверждено расписание уроков на 2014-2015 учебный год, при этом данные приказы противоречат требованиям действующего законодательства.

Так, в расписании образовательных учреждений для обучающихся 1 класса во вторник вторым уроком поставлен физическая культура, после которой следуют уроки с письменными заданиями – русский; в четверг физкультура указана первым уроком, после данного предмета следует урок с письменными заданиями – математика.

Вопросы: Ка­кие требования бы­ли на­ру­ше­ны в дан­ном слу­чае? Какие меры прокурорского реагирования возможно применить в данном случае?

Учебник «Прокурорский надзор» Под. Общ. Ред. С. Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. Ред. А.Ю. Винокурова; – М.: Изд-во Юрайт, 2013// znanium.com

2. Учебник «Прокурорский надзор» / Под ред. проф. Сухарева А.Я. М.: Норма: Инфра-М, 2014. znanium.com

3. Пособие «Настольная книга прокурора» Под. Общ.

Ред. С. Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. Ред. А.Ю. Винокурова –М.: Изд-во Юрайт, 2014// znanium.com

4. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».

5. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ// СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598. // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».

6. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195.

7. Приказ Генпрокуратуры РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».

УДК 37.078 ББК 74-91*67.721

О МЕТОДИКЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА И КОНТРОЛЕ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

■ А.Я. Минин

Аннотация. В статье обосновывается возрастание эффективности и результативности прокурорского надзора за исполнением законов о высшем образовании благодаря введению современных методов контроля и методик надзора.

Ключевые слова: контроль, методика прокурорского надзора.

Summary. The article analyzes the increase of the efficiency and effectiveness of prosecutorial supervision over execution of laws on higher education with the introduction of modern control methods and techniques of supervision.

Keywords: inspection, methods of public prosecutor"s supervision.

Функционирование системы образования в России несвободно от его законодательного регулирования, государственного контроля и надзора. Основной контроль осуществляют уполномоченные государством органы за соблюдением законодательства в сфере высшего образования и прокуратура. В основу разграничения контроля уполномоченными государством органами за соблюдением законодательства в сфере высшего образования и прокурорского надзора за исполнением законов о высшем образовании предлагаем определить комплексный критерий: основные задачи, для разрешения которых создан тот или иной орган; характер полномочий соответствующих органов контроля (надзора); положение, занимаемое каждым из них в системе государственных органов, и др.

Предметом надзора в сфере образования по закону «Об образовании в Российской Федерации» в рамках государственной регламентации образовательной деятельности является соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение федеральных законов об образовании и нормативных правовых актов органов управления образованием, которые предусмотрены законом, значимы и принимаются в развитие положений федерального образовательного законодательства. Основные направления надзорной деятельности в данной сфере: лицензирование и аккредитация образовательной деятельности, госконтроль (надзор) в сфере образования [там же, ст. 93]. Госаккредитация образовательной деятельности проводится в отношении образовательных организаций

всех типов и видов (исключая дошкольные), реализующих образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные требования и стандарты (далее ФГТ, ФГОС), а также в отношении самих образовательных программ. Целями ее являются установление статуса образовательной организации и подтверждение соответствия качества образования установленным требованиям.

Госконтроль (надзор) в сфере образования включает в себя федеральный надзор и контроль качества образования , осуществляемые уполномоченными органами исполнительной власти (федеральными и субъектов РФ) в соответствии с полномочиями по контролю (надзору) в области образования и в порядке, установленном Правительством России. Госконтроль качества образования - деятельность уполномоченных органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ) по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся требованиям ФГОС посредством проведения проверок качества образовательной деятельности и принятия предусмотренных законодательством РФ мер по устранению (пресечению) выявленных нарушений.

Госконтроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов власти, направленная на выявление и предупреждение нарушений требований, установленных федеральными законами, иными нормативно-право-

выми актами Российской Федерации и субъектов РФ, посредством организации и проведения проверок, принятия законных мер по пресечению выявленных нарушений и устранению последствий, а также деятельность уполномоченных органов власти по систематическому наблюдению за исполнением требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований.

В целях обеспечения и осуществления госконтроля (надзора) в сфере образования к проведению проверок в установленном Правительством России порядке привлекаются эксперты и экспертные организации и создается государственная информационная система госнадзора в сфере образования1 .

Методика организации надзора. Под методикой прокурорского надзора нами понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств. Методологию практической деятельности мы рассматриваем как учение об ее организации. В науке управления термин «организация» употребляется в следующих значениях: организация - это система, обладающая сложной внутренней структурой (образовательная или научная организация); состояние системы управления, состояние упорядоченности (хорошая организация дела, говорят); организаторская работа (по созданию состояния упорядоченности), функция

1 На основании постановления Правительства РФ от 20.08.2013 № 719 «О государственной информационной системе госнадзора в сфере образования» создаются базы данных по результатам проверок образовательных организаций и утверждаются Правила формирования и ведения информационной системы, в том числе перечень включаемых в нее сведений и порядок осуществления доступа к этим сведениям.

процесса управления. Таким образом, понятие «организация» используется в основном как процесс и его результат (свойство); третье значение применяют при описании коллективной деятельности (например, управление проектами в организациях).

В юридической литературе приемы прокурорской деятельности подразделяют на следующие группы: организационные - для своевременности поступления в прокуратуру информации о нарушении законов и ее обработки, оптимизации планирования и рационализации прокурорской работы; для оптимального проведения надзорных действий, их логической последовательности, упорядочения; тактические - использование рекомендаций по обобщению новаций, сведений из логики, психологии, научной организации применения организационно-правовых средств надзора; технические - рациональное использование информационно-телекоммуникационных технологий и средств (аудио-, видео-, компьютерной и оргтехники) с целью совершенствования надзорной работы.

Эффективность деятельности прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов целиком зависит от верной методики ее организации, включающей: а) конкретизацию направлений в деятель-

ности прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов об образовании с учетом разграничения полномочий между субъектами надзора2 ; б) надлежащий прием граждан, рассмотрение их обращений (сообщений); в) аналитическая работа с поступающей в органы прокуратуры информацией о нарушениях закона; г) планирование работы3 .

В план вносятся соответствующие изменения и дополнения в зависимости от складывающейся ситуации в период проведения проверки. Разделы плана - требующие проверки обстоятельства и действия, с помощью которых проверяются обстоятельства; цель, которая достигается в результате выполнения действий в рамках предоставленных законом полномочий, и результаты прокурорской проверки, которые предполагается достигнуть.

Важно, кто и как организует деятельность прокурорских работников на данных направлениях. Так, создание управления по надзору за исполнением законов о защите интересов общества и государства обусловлено новыми задачами, поставленными перед органами прокуратуры в рамках проводимого руководством страны курса на развитие институтов гражданского общества, укрепление государственности. За исполнением федерального законодательства об

2 Приказ Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 (в ред. от 10.02.2012 № 46) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» определяет основные направления надзорной деятельности. Задача прокуратуры - надзор за точным и единообразным исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан, интересов личности, общества и государства. Значит, она не должна подменять контролирующие органы (Рособрнадзор) и должностных лиц, не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных ей объектов

3 Приказы Генпрокурора РФ от 30.01.2013 № 45 «Об утв. и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ» и от 03.06.2013 № 230 «Об утв. регламента Генпрокуратуры РФ» свидетельствуют о важности организации работы и определяют содержание планирования как общей функции управленческой деятельности органов прокуратуры

образовании и реализацией национального проекта «Образование» следит отдел по надзору за исполнением законов в сфере обеспечения правопорядка, защиты интересов общества и государства. Основное направление деятельности нового управления Генпрокуратуры - проведение проверок исполнения законодательства в социальной сфере федеральными органами исполнительной власти, подведомственными им учреждениями и предприятиями, государственными компаниями и внебюджетными фондами. Особое внимание уделено вопросам соблюдения законов федеральными контролирующими органами, а также правоохранительными органами при осуществлении внепро-цессуальной деятельности .

Методика проведения прокурор -ского надзора рассматривается нами как совокупность приемов и способов, которые использует прокурор в процессе осуществления прокурорской работы. Применительно к данному вопросу метод - способ или средство решения надзорной задачи, например, выявление типичных нарушений образовательного законодательства. К средствам выявления нарушений законов об образовании в РФ относят такие надзорные действия как прокурорская проверка или направление в установленном (приказом Генпрокурора РФ от 03.06.2013 № 230) порядке поручения нижестоящим прокурорам о выполнении отдельных проверочных действий. В рамках одного метода применяют и несколько адаптированных для решения рассматриваемой задачи приемов - конкретных действий прокурора, служащих цели установления истины, предупреждения правонарушений. Так, при

проверке прокурором исполнения законов в сфере образования возможны и ознакомление с документами, и истребование объяснений, и снятие копий с документов (лицензии, свидетельства об аккредитации) и др. .

Надлежащее осуществление прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и за исполнением законов в сфере образования предусматривает наличие высокого уровня его информационно-аналитического обеспечения. Прокурорские работники проводят надзорную работу на основании глубокого изучения состояния законности методами правового (или экономико-правового) анализа с привлечением экспертов и сотрудников контролирующих органов, а также с учетом обращений должностных лиц и граждан, общественного мнения, соответствующих сообщений в СМИ.

Важной составляющей прокурорского надзора за соблюдением законов в сфере образования является формирование дел надзорного (наблюдательного) производства для приоритетных направлений прокурорской деятельности. В частности, 23 по рассматриваемой тематике (защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства в сфере образования) в делах сосредоточены такие источники информации, как перечень законодательных и иных нормативных правовых актов, список контролирующих органов и субъектов надзора; статданные, информационно-аналитические материалы, информация контролирующих, правоохранительных, иных госорганов о состоянии законности в сфере образования, методические рекомендации, иные документы, информационные письма с данными

ориентирующего характера и новациями в прокурорской деятельности.

Одним из способов обеспечения надзора за соблюдением и применением законов в сфере образования является проведение проверок в образовательных организациях, к которым готовятся: изучают положение дел на поднадзорном объекте, составляют план проверки, при необходимости привлекают к ее проведению экспертов по качеству образовательной деятельности, иных специалистов и т.д. При организации надзорной деятельности приходится учитывать имеющиеся в распоряжении средства, маневрировать ими с целью оптимального выполнения возложенных функций в основном для того, чтобы, исходя из конкретной, возможно, конфликтной ситуации в образовательной организации, при наименьших затратах ресурсов добиться эффективного использования предоставленных законом полномочий.

Так, предстоит решить ряд вопросов: 1) информационно-организационное и иное обеспечение надзорной деятельности, оптимальное проведение проверки; 2) разработка алгоритма совершения проверочных действий с целью своевременного выявления нарушений образовательного законодательства, способствующих им обстоятельств и установления виновных лиц; 3) выбор правового способа реагирования с целью достижения оптимального результата. В каждой надзорной ситуации важно верно определить тактику и реализовать методику надзорной деятельности, учесть конкретные обстоятельства с целью достижения конечного результата.

Прокурорская проверка соблюдения и применения образовательного

законодательства всегда состоит из совокупности таких действий, как сбор, исследование и оценка соответствующих материалов. Тактика указанных действий зависит от ряда факторов: характер полученного сигнала о нарушении закона; степень информированности прокурора о характере правонарушения; орган, где предусмотрено проведение проверки и правовое урегулирование соответствующих образовательных правоотношений, которым причинен ущерб через совершенное правонарушение; объем надзорной деятельности, который требуется для выполнения; потребность в специальных знаниях и необходимость привлечения к проверке экспертов по качеству образования; уровень профессионального мастерства исполнителей. В ряде случаев проверка начинается с ознакомления прокурора с пакетом документов, которые есть в его распоряжении, в иных случаях с истребования объяснений от нарушивших закон лиц, а также назначения проверки, вневедомственной ревизии или независимой экспертизы.

Таким образом, тактика проверки предусматривает разнообразие алгоритмов проверочных действий, проводимых прокурором или иными лицами по его поручению, а тактика реагирования предполагает применение прокурором в каждом конкретном случае правовых средств, которые позволяют достичь оптимального конечного результата: полного устранения нарушений законов и нейтрализации причинного комплекса, привлечения виновных лиц к ответственности (при необходимости), предупреждения отклонений от норм образовательного законодательства в будущем - корректирующих и предупреждающих действий.

Тактика прокурорско-надзорной деятельности тесно связана и с методикой надзора - совокупностью методов и приемов, применяемых с целью выявления, устранения и предупреждения нарушений законов, а также способствующих им условий. Базирующиеся на федеральных требованиях приемы вырабатываются в процессе практической деятельности прокурора, обобщаются и совершенствуются. Рекомендации общего характера находят отражение в методических разработках (информационных письмах, пособиях). Вместе с тем овладение частной методикой прокурорского надзора во многом зависит от его знаний, умений, навыков и компетенций, креативности, способности творчески воспринимать научные рекомендации по организации и ведению надзорной деятельности в сочетании с практической направленностью надзора в сфере образования.

Магистральное направление повышения результативности и эффек-тивности4 прокурорского надзора за исполнением законов - постоянное совершенствование его качественных характеристик на всех стадиях надзорного процесса и в особенности совершенствование всех элементов организации надзорной деятельности прокуратуры.

Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о высшем образовании связано с совершенствованием управления надзорной деятельностью со стороны руководства вышестоящих прокуратур. Как правило, оно организуется по следующим направлениям: целевое

решение ключевых задач укрепления законности и предупреждение правонарушений, корригирование надзорной деятельности; улучшение информационно-аналитической работы и доведение результатов анализа надзорной деятельности до нижестоящих прокуроров; улучшение методической помощи им и своевременное принятие мер к устранению упущений; распространение новаций, информационно-телекоммуникационных и иных технологий; совершенствование контроля за внедрением в работу новейших достижений науки и практики, методик, приемов и процедур выявления и устранения правонарушений; комплексное применение различных проверочных действий; активное привлечение к проверкам экспертов по качеству в сфере образования; проведение проверок совместно с иными органами контроля (надзора); совершенствование частных методик их проведения и практики реагирования прокуроров на нарушения законов - порядка внесения актов прокурорского надзора, применение всех правовых средств и актов реагирования; сочетание разных форм реагирования; совершенствование структуры и качества актов прокурорского надзора; усиление контроля за реализацией внесенных актов реагирования; систематическое обобщение практики реагирования и повышение квалификации прокуроров; дальнейшее совершенствование законодательства .

Эффективность надзора предполагает стремление создать условия, исключающие нарушения законности в будущем. Прокурор не снимает с кон-

4 ГОСТ Р ИСО 9000-2008 СМК. Основные положения. Словарь. С. 8. (3.2.14) результативность: степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов; (3.2.15) эффективность: связь между достигнутым результатом и использованными ресурсами.

троля ход устранения нарушения закона, пока не убедится в достижении поставленной цели. И тогда надзор будет результативным. Важно не только вовремя установить нарушения закона, но и принять необходимые меры к устранению причинного комплекса, и, опираясь на помощь институтов гражданского общества, добиться предупреждения правонарушений, обеспечить результативность каждого из проводимых мероприятий.

Прокурорский надзор - важный элемент в системе госконтроля за исполнением законов в сфере образования, включая надзор за управлением образовательной деятельностью вузов, что показывает специфическую роль прокуратуры и в защите прав граждан в области получения высшего образования. Так, известны нарушения требований закона о лицензировании образовательных организаций, аттестации образовательных программ, аккредитации вузов; например, ведение образовательного процесса по специальностям и направлениям, не указанным в лицензии, превышение предельно допустимого количества обучающихся относительно численности контингента, рассчитанного применительно к нормативам обучения .

Госконтроль и надзор в области образовательной деятельности является необходимым средством регулирования данных отношений. Прокурорский надзор за исполнением уполномоченными госорганами законов в сфере высшего образования один из важнейших способов решения данной проблемы . Прокуратура - системообразующее ядро госконтроля. Осуществляя надзор за исполнением законов контролирующими органами, она активизирует их деятельность, способ-

ствует надлежащему выполнению возложенных на них функций. В поле зрения прокуратуры по определению предмета надзора преимущественно попадают законы (к анализу практики выполнения подзаконных актов обращаются в случаях, когда они определяют конкретные механизмы исполнения принятых законов). Объективное требование реформирования правовой системы государства требует дальнейшего совершенствования и функций прокуратуры. От таких преобразований выиграет все российское и гражданское общество .

В литературе и в органах прокуратуры России зачастую не выделяют частную методику организации и проведения проверок исполнения законодательства в сфере образования. Возможно, и нам не стоило акцентировать внимание на специальной методике надзора в сфере образования. Однако специфика образовательной деятельности заключается в том, что она всегда предусматривала активное включение обучающегося в процесс обучения. Значит, при бездействии с его стороны и недобросовестном освоении образовательной программы или отсутствии способностей, что обязаны были выявить еще на стадии вступительного тестирования, не следует ожидать качественной подготовки и, тем более, претендовать на полное возмещение расходов в связи с недостатками платных образовательных услуг, если они существенные.

Заметим, что новые правила определяют платные образовательные услуги как осуществление образовательной деятельности по заданиям и за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам об образовании, заключаемым при приеме на обучение;

а существенный их недостаток как неустранимый или который не может быть устранен без несоразмерных расходов или затрат времени, или выявляется неоднократно, или проявляется вновь после его устранения, или другие подобные недостатки .

Необходимо также дополнить ряд законов, регулирующих отношения в области высшего образования и направленных на реализацию конституционного права граждан на получение высшего образования, на совершенствование средств и методов укрепления законности и правопорядка в этой области общественных отношений. Например, делегировать часть контрольных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам управления образованием субъектов Федерации, законодательно урегулировать проблемы платных услуг и образовательной деятельности в сфере высшего образования, расширить полномочия прокурора в административном законодательстве.

При оценке уровня эффективности прокурорского надзора за соблюдением законов о высшем образовании важно изучить факторы, влияющие на проведение каких-либо надзорных действий, а также условия, в которых они осуществлялись. Результативность надзора за исполнением законов о высшем образовании выражается в реально достигнутом уровне задач, стоящих перед надзирающим прокурором и направленных на достижение высшей цели (укрепление законности в сфере образования), и, как правило, определяется сопоставлением фактически достигнутых итогов за оцениваемый период с намеченными на этот период целями и результатами предшествующего периода.

Степень общественной опасности правонарушений в сфере образования (нарушений прав граждан, доступности его) обусловлена общественным резонансом (так как касаются большого круга обучающихся лиц, их законных представителей) и необходимостью использования сложных процедур устранения таких нарушений, обжалованием актов в судебном порядке. Представители образовательного сообщества и госорганов отмечают, что нарушения прав граждан на образование связаны с недостатками нормативно-правового регулирования, с отсутствием систематического контроля за деятельностью образовательных организаций. Основной метод контроля и надзора, конечно, проверки как инструмент выявления нарушений в современной деятельности образовательных организаций и механизм эффективного противодействия, предупреждения нарушений в будущем. При этом важно укрепить коллективные формы проверок и исключить возможность их осуществления в индивидуальном порядке.

Образовательная сфера достаточно публична и прозрачна. Поэтому предлагаем:

а) привлекать к участию в проверках представителей гражданского общества, и не только экспертов из Общероссийской общественной организации «Ассоциации юристов России», имеющих опыт в общественной аккредитации юридических вузов (их участие в качестве экспертов или наблюдателей являлось бы гарантией обеспечения прав субъектов образовательной деятельности и, главным образом, обучающихся);

б) принимаемые по итогам проверок решения желательно путем использования доступной базы дан-

ных доводить до всех заинтересованных лиц, а не только для органов исполнительной власти, чтобы создавать условия для активного обсуждения и выработки новых конструктивных подходов к совершенствованию методик контроля (надзора) за образовательной деятельностью.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Об образовании в Российской Федерации. Федеральный закон Российской Федерации от 29.12.2012 № 273-Ф3 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.rg. ru/2012/12/30/obrazo vanie-dok.html (дата обращения: 25.09.2013).

2. Положение о госконтроле (надзоре) в сфере образования. Постановление Правительства РФ от 11.03.2011 № 164 [Электронный ресурс]. - URL: http://www. garant.ru/products/ipo/prime/doc/55070752/ (дата обращения: 12.10.2013).

3. Об утверждении требований к экспертам и экспертным организациям, привлекаемым к проведению мероприятий по контролю возможности выполнения соискателем лицензии или лицензиатом лицензионных требований и условий (при предоставлении лицензии и переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии), контролю соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности. Приказ № 65 Минобрнауки России от 5.02.2013 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.rg.ru/2013/05/17/trebovania-dok. html (дата обращения: 12.10.2013).

4. О государственной информационной системе госнадзора в сфере образования. Постановление Правительства РФ от 20.08.2013 № 719 [Электронный ресурс]. - URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_150909/ (дата обращения: 10.09.2013).

5. Руководство по оценке информационно-коммуникационных (ИКТ) в образовании / Институт статистики Юнеско (ИСЮ). - Монреаль, 2011. - 139 с. [Электронный ресурс]. -

URL: http://www.fgosvpo.ru/uploadfiles/mo/201 20916000717.pdf (дата обращения: 9.09.2013).

6. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Приказ Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 (в ред. от 10.02.2012 № 46) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.genproc.gov.ru/ documents/ orders/ document-14257/ (дата обращения: 10.09.2013).

7. Об утв. и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ. Приказ Генпрокурора РФ от 30.01.2013 № 45 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.genproc. gov.ru/documents/orders/document-14258/ (дата обращения: 10.09.2013).

8. Об утв. регламента Генпрокуратуры РФ. Приказ Генпрокурора РФ от 03.06.2013 № 230 [Электронный ресурс]. - URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_147174/ (дата обращения: 11.09.2013).

9. Егоров, И.В. Генеральной прокуратуре создано новое управление [Текст] / И. Егоров // Российская газета. - № 5747 (74) -05.04.2012.

10. Винокуров, Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник [Текст] / Ю.Е. Винокуров и др. -М. : Юрайт, 2011.

11. О нарушениях в деятельности образовательных учреждений и научных организаций. Письмо Рособрнадзора от 24.01.2012 № 0797/03 [Электронный ресурс]. - URL: http:// yspu.org/main_docs/Accreditation/1/20120306 134121.pdf (дата обращения: 20.09.2013).

12. Мыцыков, А.Я. Как оценивать деятельность прокуратуры? [Текст] / А.Я. Мыцы-ков // Законность. - 2007. - № 9.

13. Григорьев, В.Н. Прокурорский надзор: учеб. [Текст] / В.Н. Григорьев и др. - М. : Эксмо, 2009.

14. Ястребов, В.Б. Прокурорский надзор: учеб. [Текст] / В.Б. Ястребов. - М. : Зерцало-М, 2011. - 424 с.

Постоянное реформирование системы образования, создание различных типов учебных заведений приводит к тому, что сокращаются возможности для получения несовершеннолетними полного среднего образования, увеличивается их отсев из школ, что нередко приводит к беспризорности подростков, правонарушениям, другим негативным явлениям в молодежной среде.

Наиболее распространенные нарушения гарантированных законом прав личности на образование связаны с приемом, переводом, отчислением и исключением учащихся. Одним из завуалированных способов незаконных отчислений является перевод неугодных учащихся (второгодников, трудных) в вечерние (сменные) школы.

Сфера образования из года в год коммерциализируется, в школах вводятся поборы с родителей на оснащение школьных помещений, ремонт зданий, взимание платы за дополнительные занятия с обучающимися, за сдачу зачетов по пропущенным темам и т.п.

При проверке исполнения законодательства об образовании прежде всего следует обратить внимание на уставы образовательных учреждений, это основной нормативный документ, регламентирующий правовой статус участников образовательного процесса, и в первую очередь учащихся (ст.50 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. (в редакции от 7 августа 2000 г.). При этом необходимо иметь в виду наиболее распространенные нарушения. В уставах зачастую не указываются: учредитель образовательного учреждения и его компетенция (пп.1.2.1.7 п.«а» ст.13 Закона), типы и виды реализуемых образовательных программ (п.1.4 ст.13), регламентация оформления отношений образовательного учреждения, учащихся и их родителей (ч.1.5 п.«з» ст.13), структура финансовой и хозяйственной деятельности образовательного учреждения (п.1.6 ст.13), права и обязанности участников образовательного процесса (п.1.8 ст.13).

Важной задачей проверки уставов образовательных учреждений всех уровней является анализ их содержания с точки зрения соответствия нормам Закона.

Особого внимания требует оценка законности норм, регламентирующих прием учащихся в то или иное учебное заведение и отчисление из него, а также положения закона о доступности и бесплатности образования.

При проверке реализации положений ст.43 Конституции Российской Федерации и Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” особое внимание следует обратить на соблюдение гарантированного Конституцией РФ принципа бесплатности и конкурсности получения высшего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, а также на предоставление установленных законодательством льгот и других форм социальной поддержки студентов.

Н е о б х о д и м о в ы я с н и т ь:

а) имеют ли государственные, муниципальные высшие учебные заведения филиалы;

б) все ли вузы, филиалы на момент объявления о приеме граждан были в установленном порядке зарегистрированы и имели лицензии на ведение образовательной деятельности;

в) имеются ли лицензии на все специальности, по которым производится прием;

г) соблюдаются ли условия о предельной численности обучающихся, указанной в лицензии, по всем формам обучения;

д) зарегистрированы ли они в установленном порядке, в том числе в налоговой инспекции;

Необходимо проверить соответствие уставов, правил приема, правил внутреннего распорядка, других нормативных актов длительного или разового действия вуза Конституции РФ, федеральному законодательству, гарантирующим на конкурсной основе получение бесплатного высшего образования.

С л е д у е т в ы я с н и т ь:

1. Заключаются ли договоры со школами, с коммерческими центрами довузовской подготовки, которыми предусматриваются платные совмещенные экзамены; практикуются ли иные способы получения платы за проведение экзаменов, результаты которых могут засчитываться в качестве вступительных испытаний, а не в порядке общего конкурса и по итогам вступительных испытаний; каковы размеры платы, взимаемой за образовательные услуги.

2. Руководствуются ли вузы в своей деятельности письмами Госкомвуза России “О дополнительных образовательных услугах" от 2 апреля 1996 г. № 31-32-38ин/08, Минобразования России "О запрете проведения вузами платных вступительных испытаний" от 20 ноября 1997 г. № 01-5-187ин/32-03, разъясняющими, что за вступительные испытания в учебное заведение, оформление документов при их проведении и зачисление в учебное заведение взимание платы не допускается.

3. Обеспечивается ли гласность и открытость в работе приемных комиссий: наличие информации о конкурсе; доступность документов, регламентирующих работу приемной комиссии.

4. Соблюдаются ли требования законодательства и иных нормативных актов о документах, представляемых при поступлении в вуз.

5. Не поступают ли жалобы на работу приемных комиссий, а также апелляции на оценки, полученные на вступительных экзаменах; каковы результаты их рассмотрения, соблюдение сроков и законность принятых мер.

6. Исполняется ли законодательство о предоставлении льгот при приеме и выпуске инвалидам, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС, лицам иной категории.

7. Скольким студентам оплачивают обучение родители (частично, в качестве помощи образовательному учреждению); количество студентов (процент), обучающихся на дополнительных местах на платной основе (выделите специальности, обозначенные в п.10 ст.41 Закона Российской Федерации “Об образовании”).

8. Каковы причины несоблюдения предельно допустимого количества студентов (25%) по определенным законом специальностям; скольким из них обучение оплачивается юридическими лицами и на каких условиях, а также родителями, за счет благотворительных фондов, благотворительной деятельности граждан и других источников.

9. Соблюдается ли законность при расходовании бюджетных средств: наличие фактов их нецелевого использования, причины; количество уголовных дел, связанных с нецелевым использованием средств, хищением; число дел данной категории, направленных в суд, прекращенных, находящихся в стадии расследования.

Особое внимание следует обратить: на законность сдачи в аренду объектов собственности, закрепленных за вузами; на объем площадей, сдаваемых в аренду, размер арендной платы; на использование доходов от сдачи учебных, производственных помещений и общежитий в аренду.

О ч е н ь в а ж н о в ы я с н и т ь:

каковы виды предпринимательской деятельности вуза; законность расходования полученных от этого средств (ст.27 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”);

как эта деятельность отражается на обеспечении условий, необходимых для образовательного процесса, не ущемляются ли при этом права студентов;

соответствуют ли законодательству положения о стипендиальном фонде, назначении стипендии и ее размерах, плате за общежитие;

обеспечиваются ли права студентов на бесплатное пользование библиотеками, другими услугами; оказывается ли помощь нуждающимся, производятся ли доплаты на питание;

имеют ли место факты прописки и сдачи мест в общежитиях лицам, не имеющим отношения к образовательному процессу, в ущерб правам студентов на обеспечение жилой площадью.

Аналогично, но с учетом специфики (общедоступность и бесплатность начального и бесплатность, но на конкурсной основе среднего профессионального образования) проводятся проверки в учреждениях начального и среднего профессионального образования.

Еще по теме Надзор за исполнением законодательства об образовании:

1. III.2.1. Содержание, предмет, задачи, пределы прокурорско- го надзора за исполнением законодательства в сфере эколо- гической безопасности. Содержание прокурорского надзора

На правах рукописи

Никифоров Станислав Витальевич

ПРОКУРОРСКий НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ

12.00.11 – судебная власть, прокурорский надзор, организация

правоохранительной деятельности

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2011

Работа выполнена на кафедре адвокатуры и правоохранительной деятельности Российской академии адвокатуры и нотариата

Защита диссертации состоится «25» января 2012 г. в 12 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 521.037.01 при Российской Академии адвокатуры и нотариата по адресу: 105120, г. Москва, Малый Полуярославский переулок, дом 3/5.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской Академии адвокатуры и нотариата по адресу: 105120, г. Москва, Малый Полуярославский переулок, дом 3/5.

Автореферат размещен на интернет-сайте Российской Академии адвокатуры и нотариата www.raa.ru и на интернет-сайте Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации [email protected]

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент М.В. Плотникова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Диссертация посвящена комплексному исследованию проблем теории и практики надзорной деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в современных условиях за соблюдением законодательства в деятельности учреждений высшего профессионального образования.

Актуальность темы диссертационного исследования .

Реформирование экономической и социальной сфер, развитие демократических основ жизни общества вызвали значительные преобразования в системе профессионального образования: создание учебных заведений различных организационно-правовых форм, развитие системы платного обучения, расширение академических прав и свобод высших и средних специальных учебных заведений. Изменился не только сам процесс обучения, но и отношения между его участниками.

Обеспечение системного и функционально более полного регулирования общественных отношений в сфере образования, направленное на реализацию конституционного права на образование и соответствующих государственных гарантий, повышение доступности образования и его качества, внедрение новых форм, моделей, технологий образовательной деятельности, ведение экспериментальной и инновационной деятельности в сфере образования в рамках единого образовательного пространства страны являются насущной потребностью современного этапа развития.

Актуальность и своевременность задачи обновления законодательства в области образования обусловлена, с одной стороны, динамичным развитием и процессами модернизации системы образования, с другой - ярко обозначившимся в последние годы разрывом между потребностями образовательной практики и ее законодательным обеспечением, снижением эффективности правового регулирования в сфере образования.

Статья 43 Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого на образование. В соответствии со статьей 72 Основного Закона вопросы образования относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Данные конституционные положения получают свое развитие в федеральном законодательстве, главным образом в Законе Российской Федерации «Об образовании», устанавливающем, в частности, распределение полномочий по обеспечению конституционного права на образование между органами государственной власти двух уровней.

Возникновение новых тенденций в развитии высшего профессионального образования, связанных с проведением его реструктуризации, внедрением механизма финансирования соответственно объему и качеству оказываемых услуг, усилением интеграционных процессов в мировое образовательное пространство (вхождение в Болонский процесс), вызывают необходимость комплексного исследования имеющейся нормативно-правовой базы и практического опыта в сфере образовательной деятельности в целях его дальнейшего совершенствования. Однако приходится констатировать, что в области обеспечения прав граждан на образование в настоящее время возникают новые проблемы. В последнее время значительно увеличилось количество грубых нарушений образовательного законодательства: участились случаи коррупционных проявлений, имеют место случаи ведения образовательной деятельности без наличия лицензий и прохождения процедуры государственной аккредитации, не всегда обеспечиваются надлежащие условия безопасности, что приводит к дестабилизации обстановки в обществе, созданию очагов социальной напряженности.

Современное состояние системы образования в целом и правового положения образовательных учреждений высшего профессионального образования, в частности, можно оценивать как переходное. Это связано с реформаторскими тенденциями в государственной политике по отношению к социальной сфере и, в частности, к образованию, которая резко изменила вектор в 2011 году.

Реализация конституционного права на образование в высшем учебном заведении характеризуется рядом существенных особенностей, которые подлежат подробному изучению и последующей четкой правовой регламентации в целях повышения гарантированности конституционного права на образование в образовательном учреждении высшего профессионального образования.

Действующим законодательством на федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов федерации в сфере образования возложены полномочия по обеспечению контроля за деятельностью образовательных учреждений, достаточно пристальное внимание проблемам обеспечения права на образования в Российской Федерации уделяют и общественные институты, однако, этого, как показывает практика, оказывается в ряде случаев недостаточно.

В этих условиях возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законодательства в Российской Федерации.

Практика прокурорской деятельности свидетельствует о продолжающемся росте нарушений образовательного законодательства в Российской Федерации. Если в 2007 г. прокурорами выявлено более 150 тыс. нарушений образовательного законодательства, то в 2010 г. всего выявлено почти 170 тыс. нарушений прав граждан на получение и реализацию образования.

Однако не следует основной акцент делать на соблюдение законодательства о высшем образовании, поскольку деятельность высших учебных заведений неотъемлемо сопряжена с исполнением других законов: законодательства о воинской обязанности и военной службе,
о труде, о пожарной безопасности, о санитарно-эпидемиологическом благополучии и т.д. в этой связи комплекс проблемных вопросов в деятельности вузов существенно расширяется.

Приведенные аргументы в полной мере подтверждают необходимость глубокого анализа проблем совершенствования прокуро­рского надзора за исполнением законов в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования.

Необходимо обратить внимание и на коренное реформирование системы образования. Здесь уместно вспомнить об общенародном обсуждении законопроекта «Об образовании в Российской Федерации».

Таким образом, выработка принципиальных и концептуальных положений по повышению результативности прокурорского надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере в настоящее время представляется особо актуальным, что и предопределило проведение настоящего диссертационного исследования.

Степень разработанности темы. Вопросы деятельности органов прокуратуры в сфере образовательной деятельности в частности вопросы прокурорского надзора за исполнением законов в указанной сфере нашли широкое отражение в юридической науке.

К сожалению, анализ научных, в первую очередь, диссертационных исследований, выявил недостаточную исследованность обозначенной проблемы. Вопросам прокурорского надзора в сфере высшего образования посвящены лишь единичные работы, среди которых выделим работу Н.Н. Макеева

К тому же данные исследования проводились до периода коренного реформирования сферы высшего образования.

Исходной теоретической базой диссертации послужили научные исследования Алексеева А.И., Ашурбекова Т.А. Батеевой Е.В., Барабановой С.В., Баскова В.И., Белецкого В.М., Берензона А.Д., Березовской С.Г., Бут Н.Д., Верина В.П., Винокурова Ю.Е.,
Винокурова А.Ю., Викторова И.С., Власова А.А., Волжен Б.В., Булгаковой С.Н., Бессарабовой Т.В., Бессарабова В.Г., Брючко А.М., Бойкова А.Д., Воронова А.А., Власова А.А., Сухарева А.Я., Гайсиной А.В.,
Граничиной О.А., Глущенко П.П., Гонибесова Д.А., Денисовой Е.Э., Ефремова А.Ф., Ергашева Е.Р., Ереминой Н.В., Ермакова А.В.,
Женетль С.З., Журбина Р.В., Казора Н.Ф., Казариной А.Х., Лейфа А.В., Липкиной Е.Д., Лысенкова В.И., Мадякина Д.А., Мирзоева Г.Б., Мельника В.В., Мархгейм М.В., Макеева Н.Н., Маматова М.В., Николаева А.В., Назарова С.Н., Стуканова А.П., Сигитовой Н.В., Скоблевой Э.И., Седышева А.Г., Сухочева В.И., Субановой Н.В., Ткачевой Н.А., Тризно И.Н., Устименко И.В., Щербининой И.В.

Следует также особо отметить труды работников сферы образования, уделивших внимание теоретическому обобщению проблем современных вузов: В.Г. Кинелева, В.М. Жураковского, В.А. Зернова,
О.Е. Кутафина, В.А. Садовничего. Различные аспекты региональной высшей школы получили теоретическую разработку Н. С. Голубковой,
Т. В. Грачевой, Т. Н. Матюшевой, О. А. Тепляковой, Е.Н. Богачевым,
А.Е. Ивановым, Е.А. Князевым, Э.П. Комаровой, В.Н. Костровой, Кочетовой С.М., П.К. Милюковым, А.Я. Савельевым, Я.Е. Львовичем, А.А. Тарановым, Ш.Х. Чанборисовым, Г.И. Щетининой, В.П. Яковлевым, Л. Б. Александровой, Е. Д. Волоховой, 3. П. Дащинской, А. Н. Козыриным, С. В. Куровым, Г. А. Лукичевой, В. В. Насонкиным, И. А. Рожковым,
В. М. Сырых, В. И. Шкатуллы и др.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Закон РФ «Об образовании», Закон РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Закон «о воинской обязанности и военной службе», Трудовой кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, иное федеральное и региональное законодательство. Отдельной строкой исследования служил прошедший общественное обсуждение Законопроект «Об образовании в Российской Федерации». В диссертационном исследовании использовались указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также ведомственные нормативные акты - приказы, указания, информационные письма Генерального прокурора Российской Федерации.

Объект и предмет исследования. Объект диссертационного исследования составили объективные процессы и явления, возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования, совокупность правоотношений, возникающих в процессе осуществления указанного направления прокурорского надзора, нормативно-правовая база образовательной деятельности и ее применение в прокурорской практике, а также объективные процессы и явления, возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора за деятельностью высших учебных заведений.

Предметом исследования являются вопросы, определяющие основные тенденции развития прокурорского надзора за исполнением законов в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования, проблемы указанного направления прокурорского надзора, устранения и предупреждения правонарушений в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования.

Цель настоящего исследования состоит в разработке системы теоретических положений и конкретных рекомендаций по совершенство­ванию прокурорского надзора за исполнением законов в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

• исследовалось законодательство, регулирующее прокурорский надзор за исполнением законов в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования;
• анализировалась практика прокурорского надзора за исполне­нием законов сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования;

Определялись особенности прокурорского надзора за исполнением законов сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования;

Вырабатывались и обосновывались предложения по совершенствованию действующего законодательства, определяющего основы прокурорского надзора за исполнением законов сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования;

Методологические основы исследования. Основой диссертацион­ного исследования выступили диалектический метод как всеобщий метод научного познания правовых явлений и системный подход, который позволил показать комплексность исследования. Нами использованы общенаучные, частнонаучные и специальные методы познания, такие, как исторический, сравнительно-правовой, логико-правовой, статистический, социологический.

Основные выводы исследования базировались на трудах ведущих специалистов в области прокурорского надзора за исполнением законов в сфере образовательной деятельности.

Эмпирической базой исследования выступают:

Материалы практики прокурорских проверок (справки, обзоры, докладные записки, акты реагирования и другие материалы, сосредоточенные в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах субъектов федерации) исполнения законов в сфере образовательной деятельности за 2008-2011 гг., данные статистики - результаты прокурорского надзора в указанной сфере за 2008-2011 гг.;

Результаты опроса 100 прокурорских работников из пяти регионов страны (Московская, Воронежская, Липецкая области, Краснодарский край), проведенного по специально разработанной анкете ;

Информационной базой исследования стали правовые информационно-справочные системы «Консультант плюс», «Гарант», «Референт». При выполнении настоящей работы активно использовались ресурсы сети Интернет.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым монографическим исследованием содержания и специфики прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования (любых организационно-правовых форм) в современной России. Впервые комплексно исследован спектр вопросов, касающихся сущности, особенностей и практического осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования на современном этапе развития российского общества.

Положения, выносимые на защиту:

1. Определена специфика прокурорского надзора за исполнением законов в сфере деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования.
2. Дано авторское содержание предмета прокурорского надзора за исполнением законов в сфере деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования. Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства образуют три направления:

а) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов в сфере деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования, нормативно-правовых актов об образовании (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона) федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями образовательных учреждений;

б) соответствие правовых актов, издаваемых в сфере высшего образования указанными органами и должностными лицами, законам об образовании, нормативно-правовым актам об образовании (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона);

в) соблюдение указанными органами и должностными лицами
прав граждан на высшее профессиональное образование.

3. Обоснована необходимость организационно-методического
выделения прокурорского надзора за исполнением законов в сфере деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования в самостоятельное направление на основе следующих основополагающих факторов:

а) перехода российской социальной сферы от командно-административной системы хозяйствования к рыночной, основанной на свободе отношений предпринимательстве;

б) специфики предмета и задач указанного направления прокурорского надзора;

в) неудовлетворительного состояния законности в сфере образовательной деятельности;

г) достаточной сложности указанного направления прокурорского надзора.

4. В качестве определяющего элемента прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности высших учебных заведений, обеспечивающей качество образовательного процесса, автором выделяются результаты прохождения процедуры самообследования.

5. С учетом имеющейся статистики и изменений в законодательстве автором выделяются и классифицируются наиболее опасные противозаконные проявления в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования.

6. Предлагаются рекомендации по совершенствованию ведомственных нормативно-правовых актов Генеральной прокуратуры и практики прокурорского реагирования на выявленные правонарушения в сфере деятельности учреждений высшего профессионального образования (в частности, раскрывается содержание адекватного избрания средств прокурорского реагирования применительно к конкретным возникающим при осуществлении надзора ситуациям).

7. Автор поддерживает позицию о разделении органов надзора и
органов контроля за исполнением образовательного законодательства. Функцию надзора осуществляют только органы прокуратуры, причем в сферу их юрисдикции подпадают и органы контроля. Контрольные же функции реализуют контролирующие органы, каждый в пределах предоставленных ему законом полномочий.

8. Эффективность деятельности органов прокуратуры во многом зависит от создания инновационной системы информационно-правового обеспечения, которая позволит прокуратурам различных субъектов Российской Федерации обмениваться положительным опытом. Диссертант предлагает создать в системе органов прокуратуры единую автоматизированную систему, соответствующую структуре прокуратуры Российской Федерации (ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации). В данной системе предлагается выделить специальный раздел «Прокурорский надзор за исполнением образовательного законодательства», содержащий в себе всю базу данных этого направления прокурорского надзора. Автор обосновывает необходимость включения в систему учета статистических данных о выявленных правонарушениях и мерах прокурорского реагирования по данному направлению надзорной деятельности; аналитически обработанных данных статистики; планирования надзорной деятельности; сведений о наиболее актуальных проблемах прокурорского надзора за исполнением образовательного законодательства, о грубых нарушениях образовательного законодательства с характерными примерами из прокурорской практики; о поступающих в прокуратуру обращений граждан в связи с нарушениями их образовательных прав. Кроме того, предложено выделить подраздел, обеспечивающий доступ к правовой информации и юридическим изданиям в электронном виде, поддержание правовых баз в актуальном состоянии, информирование прокуроров о правовых нормах и результатах обобщения судебной практики.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Разработанные в исследовании теоретические выводы и положения относятся к виду деятельности прокуратуры, не получившей должного освещения в правовой литературе. Теоретические положения работы могут быть использованы при совершенствовании законодательства, определяющего организацию прокурорского надзора за исполнением законов в образовательной сфере.

Практическая значимость исследования заключается в том, что на его основе могут быть разработаны конкретные рекомендации по совершенствованию прокурорского надзора в указанной сфере.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Диссертация подготовлена в Российской академии адвокатуры и нотариата (г. Москва), где осуществлялось ее предварительное обсуждение и предварительная экспертиза. Ряд положений диссертационного исследования излагались в докладах и сообщениях, представленных на научно-практических конференциях различного ранга (общероссийских и международных научных конференций) с широкой географией (Москва, Санкт-Петербург, Саратов, Липецк, Курск, Воронеж, Волгоград).

Тематика научных конференций подбиралась с таким расчетом, чтобы максимально приблизить рассматриваемые на них вопросы к проблемам, рассматриваемым в настоящем диссертационном исследовании.

Материалы диссертации неоднократно использовались в проводимых Комитетом по образованию Государственной Думы РФ обсуждениях Законопроекта «Об образовании в Российской Федерации».

Материалы диссертации используются автором при чтении лекций по курсам “Правоохранительные органы”, “Прокурорский надзор” на юридическом факультете Российского Нового Университета (г. Москва), а также в образовательном процессе Российской Академии адвокатуры и нотариата (г. Москва).

Публикации. По теме диссертации опубликовано 19 работ общим объемом более 20 п.л. в виде монографии, научных статей, 4 из которых - в ведущих российских юридических журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, материалов докладов на конференциях. Указанные публикации подтверждают достоверность полученных в диссертации результатов.

Структура и объем работы.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения (выводов), библиографии (включая публикации автора), приложений. Работа содержит 236 страниц машинописного текста (включая приложения), из них основного текста 200 страниц, библиографию из 358 наименований. Объем диссертации соответствует требованиям, предъявляемым к подобного рода исследованиям.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ

ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет, цель и задачи иссле­дования, его теоретическая и методологическая основы, эмпирическая база, обосновываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, обоснованность и достовер­ность результатов исследования, приводятся данные об апробации результатов научного исследования.

Первая глава - « Правовые основы регулирования деятельности высших учебных заведений» - включает четыре параграфа.

В первом параграфе - «Нормативная основа конституционного права на образование» рассматриваются конституционные основы права на образование, анализируется определение права на образование с учетом последних тенденций развития российской образовательной системы. Отмечается, что право на образование входит в группу культурных, социальных и экономических прав человека и гражданина, в связи с чем его правовая природа обусловлена рядом свойств, связанных с особенностями конституционно-правовой регламентации и реализации данной категории прав в зависимости от социально-экономического развития государства. В отношении прав второго поколения государство принимает на себя обязательства организовать осуществление различных социальных программ и вести разнообразную работу, которая позволила бы гарантировать провозглашенные социальные, экономические и культурные права, в том числе и право на образование. Признание и осуществление прав второго поколения связано с теорией и практикой не только правового демократического, но и социального государства.

Во втором параграфе - «Организация деятельности высших учебных заведений в соответствии с действующим законодательством и законопроектом «Об образовании в Российской Федерации»» анализируется статус, принципы, цели деятельности высших учебных заведений, их типы в и виды в сопоставлении с действующим законодательством и широко обсуждаемым в обществе Законопроектом «Об Образовании в Российской Федерации». Отмечается, что в качестве основного принципа правового регулирования отношений в сфере образования выступает обеспечение права каждого на защиту государством его законных интересов, прав и свобод в образовании, включая судебную защиту; осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства об образовании.

Любая образовательная организация в процессе осуществления своей деятельности подвержено влиянию многих факторов: экономических (подъем, спад экономики, уровень безработицы, инфляция и др.), правовых (законы и постановления, регулирующие деятельность образовательной сферы и организации), политических (определяют степень стабильности экономической, правовой и социальной среды) (рис.1). Стабильная политическая среда обеспечивает неизменность правил игры для образовательных организаций, конкуренцию, поддержку образовательных организаций, развитие инфраструктуры.

Рис.1. Факторы влияния на деятельность высшего учебного заведения

Отмечается, что указанные факторы влияния на деятельность любого вуза в той или иной мере приводят к нарушениям законности и требуют вмешательства надзорных и контрольных органов.

Третий параграф - «Полномочия органов государственной власти в области высшего профессионального образования» посвящен изучению компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере анализируется понятийный аппарат, разграничивающий понятия «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия». Отмечается, что на сегодняшний день главным органом, регулирующим образовательные отношения и формирующим политику является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) . Рособрнадзор осуществляет контролирующие функции за исполнением законодательства Российской Федерации в сфере образования. Контролируются органы управления в сфере образования, высшие учебные заведения и другие образовательные учреждения.

Так, в соответствии с пунктом 21 статьи 28 Закона Российской Федерации «Об образовании» федеральные органы государственной власти наделены в отношении органов управления субъектов Российской Федерации правомочиями по надзору и контролю исполнения законодательства Российской Федерации в области образования и принятию мер по устранению нарушений путем направления обязательных для исполнения предписаний. Порядок осуществления контроля и надзора в сфере образования установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2008 г.
№ 46. Федеральным органом исполнительной власти, имеющим право инспектировать органы управления образованием и уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. В случае выявления нарушения законодательства в деятельности региональных органов управления образованием Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки определяет меры индивидуального и общего характера, направленные на его устранение, в том числе выдает предписание.

Особо обращается внимание, что Рособрнадзор также осуществляет надзор за исполнением законодательства Российской Федерации в сфере образования. Вопросы по надзору и контролю курируются соответствующим Управлением Рособрнадзора.

С учетом проведенного анализа автором производится структурирование всех полномочий, образующих компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения права на образование. При этом обращается внимание, что компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения конституционного права человека на образование составляют следующие виды властной деятельности:

1. функции по государственному регулированию общественных отношений;
2. функции по текущему (оперативному) управлению;
3. функции по контролю (надзору) в сфере образования.

Автор не оставляет без внимания и планируемое изменение условий осуществления государственного надзора за соблюдением законодательства об образовании в соответствии с Законопроектом «Об образовании в РФ». Согласно указанному документу государственный надзор за соблюдением законодательства об образовании осуществляется органами по контролю и надзору в сфере образования в соответствии со своей компетенцией в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Государственный надзор за соблюдением законодательства об образовании осуществляется посредством организации и проведения плановых и внеплановых (документарных и выездных) проверок организаций, осуществляющих образовательную деятельность, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений обязательных требований законодательства об образовании, а также проведения органами по контролю и надзору в сфере образования систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния соблюдения законодательства об образовании при осуществлении деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования .

В четвертом параграфе - «Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля за исполнением образовательного законодательства» проводится комплексное сопоставление контрольно-надзорных функций органов исполнительной власти в сфере образования и прокурорского надзора. Отмечается, что контролирующие функции органов исполнительной власти (Рособрнадзора и органов управления образования в регионах) могут быть не всегда эффективными не только из-за ограниченности процессуальных возможностей, но особенно в тех случаях, когда нарушение требований законодательства в образовательной сфере граничит с административными или уголовно наказуемыми деяниями, а также тогда, когда источниками нарушений являются сами исполнительные органы и образовательные учреждения.

В этой связи особенно важным инструментом обеспечения конституционного права на образование следует считать прокурорский надзор, так как при осуществлении надзора за соблюдением прав обучающихся и их законных представителей в сфере образовательной деятельности меры прокурорского реагирования на нарушения порядка ее лицензирования, процедуры разработки и внедрения новых образовательных программ, методик и технологий являются наиболее эффективными. В этой связи в работе выделяется и рассматривается целый комплекс основных направлений прокурорского надзора в образовательной сфере.

Автор обращает внимание, что законодатель фактически отождествляет понятия государственный надзор и контроль. В законодательстве об образовании не различаются органы государственного контроля и надзора, не выделяется - на какой орган возложен надзор, а на какой - контроль в сфере исполнения законодательства об образовании и соблюдения образовательных прав. Не совсем логична и позиция законодателя в том, что он наделяет одни и те же исполнительные органы одновременно надзорными и контрольными функциями, это касается Рособрнадзора и органы управления образования в регионах России.

Представляется, что законодатель не совсем корректно использует одновременно понятия надзор и контроль, которые по своему значению, содержанию все же не тождественны, разнородны. Одним и тем же органом не могут осуществляться и надзорные, и контрольные функции в их совокупности.

В связи с этим, в рамках настоящего исследования предлагается разграничить органы надзора и контроля за соблюдением образовательного законодательства. Уяснение этого вопроса имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, так как дает возможность наиболее правильно и полно поставить конкретные задачи перед органами, осуществляющими надзорную и контрольную деятельность, и определить их конкретные полномочия.

Органы прокурорского надзора не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность. Они не подменяют государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль. Органы прокуратуры осуществляют надзорные действия только при поступлении информации о нарушении закона, и если это требует вмешательства прокурора (ст. 21 и 26 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации»). Прокуратура в системе государственного надзора занимает специфическое место, поскольку в отличие от других элементов системы, например, ведомственного и вневедомственного контроля, от имени государства осуществляет надзор за законностью в деятельности других контролирующих органов. Прокуратура распространяет свою деятельность на объекты, не подчиненные ей в административном отношении, и не ограничена рамками той или иной отрасли хозяйства.

Принципиальное различие прокуратуры и органов контроля состоит в том, что прокуратура, по своей сути, является универсальным органом правозащиты, охранителем законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства. На прокуратуру возложен надзор за исполнением законов различными субъектами правоприменения, включая все правоохранительные и контролирующие органы. Таким образом, прокурорский надзор практически (за редким исключением) имеет всеобщий (всеохватывающий) характер.

Следует отметить, что прокурорский надзор за исполнением образовательного законодательства распространяется на всей территории Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, подчиненная Генеральному прокурору РФ, действующая от имени Российской Федерации. Основной целью прокурорской деятельности является полное устранение нарушений норм законов и способствующих им обстоятельств, уменьшение в последующем общего количества правонарушений, и, следовательно, укрепление законности. Органы прокуратуры в своей деятельности независимы от федеральных органов исполнительной власти, от органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Это позволяет прокурорам при осуществлении надзора действовать только в интересах и рамках закона, вне зависимости от решений иных государственных органов, их указаний, запретов и т.п.

Ниже представлена упрощенная система осуществления контроля и надзора за исполнением законов в деятельности высших учебных заведений. Показаны некоторые факторы воздействия на деятельность вузов, а также их характер взаимодействия с надзорными и контролирующими органами.

Рис. 2. Элементы системы контроля и надзора за исполнением законов

в деятельности высших учебных заведений

Одной из главных предпосылок слаженной работы органов надзора и контроля за соблюдением законодательства об образовании является систематизация мероприятий, осуществляемых ими, путем создания единых правил (стандартов) деятельности в области государственного надзора и контроля за соблюдением образовательного законодательства, которые упорядочивали бы функционирование различных частей надзорно-контрольного механизма, служили бы им правовыми ориентирами в правозащитной деятельности.

Вторая глава - «Состояние законности в сфере деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования» - включает три параграфа.

В первом параграфе - «Нормативные гарантии реализации права на высшее профессиональное образование. Роль лицензирования и государственной аккредитации высших учебных заведений в обеспечении конституционного права на образование» - изучаются гарантии реализации прав граждан на высшее образование. Отмечается, что основным условием, дающим вузу право ведения образовательной деятельности является наличие соответствующей лицензии, а права высшего учебного заведения на выдачу своим выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования и на пользование печатью с изображением Государственного герба Российской Федерации возникают с момента его государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством о государственной аккредитации Получение государственной аккредитации обусловлено выполнением образовательным учреждением ряда обязательных требований к уровню реализуемых программ, к качеству подготовки выпускников и др. Если лицензия подтверждает соответствие условий обучения установленным нормативам и требованиям, то свидетельство о государственной аккредитации - соответствие содержания образования требованиям государственных образовательных стандартов и, соответственно, обеспечивает обучающемуся все льготы, предусмотренные действующим законодательством.

Делается, вывод, что надлежащее соответствие вузу требованиям лицензирования и государственной аккредитации является условием обеспечения гражданину права на качественное образование, а нарушение указанных требований приводит к необходимости контроля и надзора, в особенности органов прокуратуры.

Третий параграф «Особенности проведения процедуры самообследования вуза как подтверждение фактического уровня и качества подготовки специалистов, а также условий реализации государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования» отражает анализ процедуры самообследования высшего учебного заведения, которая на сегодняшний день является важнейшим элементом подготовки высшего учебного заведения к получению лицензии и государственного статуса и заключается в подготовке, соблюдении и обеспечении целого ряда требований и условий для последующего проведения комплексной проверки.

Данный момент мы затрагиваем не случайно, поскольку на сегодняшний день именно компоненты самообследования часто являются объектами прокурорского надзора в ходе осуществления проверок, причем прокуроры обращают основное внимание именно на соблюдении требований самообследования.

Поэтапный анализ процедуры самообследования является необходимым элементом для надлежащей организации прокурорского надзора. Знание структуры самообследования вуза (которое должно проводится в обязательном порядке), этапов его проведения и критериальных требований поможет проведению в необходимых случаях эффективной прокурорской проверки.

Отмечается, что процедура самообследования и ее результаты направлены на контроль соответствия качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов и показателей деятельности вуза.

В третьем параграфе - «Систематизация нарушений, выявляемых в ходе прокурорского надзора за исполнением законодательства в деятельности высших учебных заведений» проводится систематизация и авторская классификация нарушений, которые могут возникать в сфере деятельности вузов. Отмечается, что статистический анализ информации о прокурорском надзоре позволяет не только выявить степень нарушения законности в образовательной сфере, но и определить наиболее важные типы встречающихся нарушений. К слову сказать, нашумевшие события последнего времени о приемной кампании в вузы 2011 года обострили проблематику коррупции, взяточничества, ограничения для поступления. Но все эти нарушения проявляются на начальном этапе взаимодействия с вузами и должны, в первую очередь, являться объектом внимания полиции и следственных органов.

Отмечается, что изменение нормативной основы, принципов образовательной политики, рыночной ситуации, состояния законности в целом, коррупционной составляющей в сфере высшего образования на сегодняшний день приводит к изменению количества и характера нарушений.

Серьезный анализ результатов прокурорских проверок (которые приведены в приложении к диссертации), а также научной литературы и диссертационных исследований позволили выявить типичный характер нарушений законодательства, которые ниже представлены в виде схемы.

Предложенная автором классификация допускаемых в результате деятельности вузов типичных нару­шений не является абсолютной и может изменяться либо дополняться но­выми группами, следуя за развитием законодательства, сокращаться - в связи с усилением государственного и общественного контроля, подвер­гаться влиянию из-за других факторов. Однако в настоящее время, по нашему мнению, она ох­ватывает абсолютное большинство выявляемых нарушений и в таком виде может быть удобна, как в науке, так и в теории и практике прокурорского надзора.

Рис. 3. Типичные нарушения, выявляемые в ходе

прокурорского надзора за исполнением законодательства

в деятельности высших учебных заведений

Третья глава - «Организация прокурорского надзора за деятельностью образовательных учреждений высшего профессионального образования» - включает три параграфа.

В первом параграфе - «Организация работы прокурора по надзору за соблюдением законности в деятельности высших учебных заведений» мы рассматриваем условия, способы, принципы, тактические методы организации прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности высших учебных заведений. Для этого в работе детально анализируются ключевые этапы в организации работы прокурора по надзору за исполнением законов об образовании: информационное обеспечение надзорной деятельности, аналитическая работа и планирование этой деятельности.

По результатам исследования упрощенный процесс организации прокурорского надзора представлен в виде схемы.

Рис. 4. Упрощенная схема организации прокурорского надзора

В этой связи в работе предлагается разработанный автором проект Приказа Генерального прокурора РФ «Об организации работы органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением образовательного законодательства» (Приложение 3)

Во втором параграфе - «Особенности осуществления прокурорского надзора за деятельностью негосударственных высших учебных заведений, как основа обеспечения их ответственности» отдельно анализируются особенности осуществления образовательной деятельности в негосударственных вузах, изучаются виды нарушений, которые присущи только данным учебным заведения, условия их совершения, а также организация прокурорского надзора по пресечению и устранению выявленных нарушений.

Делается вывод, что наибольшее количество споров в сфере негосударственного образования возникает в связи с неисполнением своих обязательств сторонами договора возмездного оказания образовательных услуг, а также фактами необоснованного взимания платы за разного рода дополнительных услуг (замена зачетной книжки, пересдача зачетов и экзаменов и т.д.).

Третий параграф - «Пути повышения эффективности надзорной функции прокуратуры» в целом посвящен поиску условий и факторов повышения результативности надзорных проверок прокуроров в обозначенной в работе сфере отношений.

Характер и круг вопросов, которые будут исследоваться прокурором в ходе проверочных мероприятий, зависит, прежде всего, от типа проверки (по сигналу об отдельном правонарушении или плановая), специфики и сферы деятельности поднадзорного объекта.

Так, в рамках прокурорской проверки исполнения законодательства о деятельности учреждения высшего профессионального образования должны, как правило, выясняться следующие общие вопросы: соответствует ли требованиям законодательства применяемый порядок осуществления образовательной деятельности; отвечает ли вуз лицензионным и аккредитационным требованиям; надлежащим ли образом организована образовательная деятельность и т.д.

Все правонарушения индивидуальны, и не может быть совершено одинаковых правонарушений. Отсюда и процесс их раскрытия, изучения тоже индивидуален. Однако образовательным правонарушениям, как было показано выше присущи некоторые общие видовые признаки, обстоятельства, и, следовательно, их изучение и обобщение позволяет вырабатывать и общие рекомендации по их раскрытию, выявлению.

Представляется, что методика прокурорского надзора за исполнением образовательного законодательства должна разрабатываться с учетом наиболее распространенных и опасных нарушений в сфере высшего образования, которые мы попытались обозначить в предыдущей главе. При этом следует учитывать, что методика прокурорского надзора не остается неизменной, она может меняться, видоизменяться, совершенствоваться в зависимости от условий на рынке труда, социальной практики, законодательства об образовании, необходимости усиления борьбы с отдельными видами правонарушений. Нельзя оставлять без внимания и тот факт, что совершенствование методики прокурорского надзора в сфере исполнения образовательного законодательства непосредственно связано с качеством правового обеспечения прокурора, систематизации нормативно-правовых актов в прокуратуре.

В качестве одного из вариантов повышения эффективности прокурорского надзора в современный инновационный век может выступать создание инновационной системы информационно-правового обеспечения прокуратур. В данной системе целесообразно выделить специальный раздел «Прокурорский надзор за исполнением образовательного законодательства», который будет содержать в себе всю базу данных об этом направлении прокурорского надзора в отношении каждого объекта автоматизации. В частности, в этот раздел должны быть включены: статистические данные выявленных нарушений и мер прокурорского реагирования по данному направлению надзорной деятельности; анализ представленных данных статистики, в виде аналитической обработки; планирование надзорной деятельности. Отдельные подразделы должны содержать сведения о наиболее актуальных проблемах прокурорского надзора за исполнением образовательного законодательства, о грубых нарушениях образовательного законодательства с характерными примерами из прокурорской практики; о поступающих в прокуратуру обращений граждан в связи с нарушениями их прав. Кроме того, немаловажное значение будет иметь и подраздел, обеспечивающий доступ к правовой информации и юридическим изданиям в электронном виде, поддержание правовых баз в актуальном состоянии, информирование прокуроров о правовых нормах и результатах обобщения судебной практики. Можно представить данную систему в виде схемы (рис. 5).

Эта система позволит сформировать единое информационное пространство для всей системы прокуратуры Российской Федерации. Она будет обеспечивать информационную и технологическую поддержку, в т.ч., при организации прокурорского надзора за исполнением образовательного законодательства. Кроме того, система позволит прокурорам всех уровней обмениваться информацией в свободном режиме, что, безусловно отразится на эффективности прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.

В заключении излагаются основные положения, выводы и предложения диссертанта по результатам исследования, а также научно-обоснованные рекомендации по решению названных и связанных с ними проблем.

Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в следующих работах автора:

Монографии

1. Воронов А.А., Никифоров С.В. Проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства в деятельности высших учебных заведений: Монография. – Воронеж: Изд-во «Научная книга», 2011. – 13 п.л.

1. Никифоров С.В., Воронов А.А. Роль прокурорского надзора в обеспечении конституционного права на образование на этапе современного реформирования // Современное право – 2010. – № 12. – 0,4 п.л.
2. Никифоров С.В., Воронов А.А., Феоктистов Р.Н. Особенности обеспечения имиджа и престижа профессий сотрудников правоохранительных органов // Современное право – 2011. – № 12. – 0,5 п.л.
3. Никифоров С.В., Воронов А.А., Малышева Г.А., Феоктистов Р.Н. Совершенствование социальной поддержки как фактор повышения эффективности деятельности государственных служащих // Закон и право. – 2010. – № 8. – 0,3 п.л.
4. Никифоров С.В., Воронов А.А. Значимость прокурорского надзора за соблюдением законов в деятельности образовательного учреждения в системе гарантий обеспечения права на образование // Закон и право. – 2011. – № 11. – 0,3 п.л.

Материалы научных конференций

1. Никифоров С.В., Воронов А.А. Необходимость повышения эффективности прокурорского надзора в сфере образовательной деятельности в контексте национальной безопасности государства /А.А. Воронов // Стратегическое развитие современной России: проблемы и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. – Волгоград, 2010. – С. 85-86.
2. Никифоров С.В., Воронов А.А. Конституционный аспект образовательного права: вопросы обеспечения и надзора /А.А. Воронов // Проблемы реализации частного права: Материалы VI Международной научно-практической конференции. – Курск, 2010. – С. 34-36.
3. Никифоров С.В., Воронов А.А. Особенности юридических гарантий социального государства в образовательной сфере по российскому законодательству /А.А. Воронов // Совершенствование судебной и правоохранительной системы в России: Материалы VII Международной научно-практической конференции. – Курск, 2011.
4. Никифоров С.В., Воронов А.А. Прикладные аспекты прокурорского надзора за исполнением законов социальной направленности / А.А. Воронов, С.В. Никифоров // Современный мир и Россия в зеркале социально-гуманитарных исследований: история, проблемы, тенденции: Материалы Международной научно-практической конференции. – Воронеж, 2011. – С. 213-215.
5. Никифоров С.В., Воронов А.А. Социально-правовая защита сотрудников правоохранительных органов, как объект системного анализа // Интеллектуальные информационные системы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. – Воронеж, 2010. – С. 222.
6. Никифоров С.В., Воронов А.А. Детерминанты нарушений в сфере образования: система или исключение // Интеллектуальные информационные системы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. – Воронеж, 2011. – С. 91.
7. Никифоров С.В., Воронов А.А. Значение использования информационных технологий для обеспечения качества высшего образования и его контроля // Молодежь и современные информационные технологии: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. – Воронеж, 2011. – С.123.
8. Никифоров С.В., Воронов А.А. Проблемы обеспечения качества высшего образования в России // Перспективы и тенденции развития современного инновационного общества в эпоху перемен (Экономика, социология, философия, право): Материалы Международной научно-практической конференции. – Саратов, 2011. – С. 99-100.
9. Никифоров С.В., Воронов А.А. Прокурорский надзор за деятельностью образовательного учреждения как гарантия обеспечения права на образование // Посткризисное развитие современного общества: взгляд в будущее (экономические, социальные, философские, правовые аспекты): Материалы Международной научно-практической конференции. – Саратов, 2011.
10. Никифоров С.В., Воронов А.А. О необходимости государственного присутствия в образовательной сфере // Современное образование: содержание, технологии, качество: Материалы XVII Международной научно-практической конференции. – Санкт-Петербург, 2011. – С. 99-100.
11. Никифоров С.В., Воронов А.А. Конфликтное начало при осуществлении прокурорского надзора в сфере образовательной деятельности: Сборник материалов VI-й Всероссийской научно-технической конференции «Теория конфликта и ее приложения». – Воронеж: Изд-во «Научная книга», 2010. – С. 253-259.
12. Никифоров С.В., Воронов А.А. Право на защиту в охранительном правоотношении (вопросы обязательств и ответственности) // Техника и безопасность объектов правовой системы: Материалы Международной научно-практической конференции. – Воронеж (ВИФСИН), 2011.
13. Никифоров С.В., Воронов А.А. Подход к проблеме оценки эффективности информационных технологий // Интеллектуальные обучающие системы: Материалы Международной научно-практической конференции (школы). – Воронеж, 2011. – С. 172-175.
14. Никифоров С.В., Воронов А.А. Обеспечение надзора за исполнением законов в сфере образования как условие инновационного развития современного общества // Высшее образование как инструмент инновационного развития: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (школы). – Воронеж, 2011. – С. 17-19.

Макеев Н.Н. Прокурорский надзор за исполнением законов о высшем профессиональном образовании в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. - Москва, 2005. - 236 с.

См.: Приложение 1.

Www.obrnadzor.gov.ru

По тексту, имеются ввиду, полномочия органов в перспективе.