Введение

Муниципальное право это совокупность правовых норм. регулирующих организацию и осуществление местного самоуправления. Конституция РФ использует понятия "местное самоуправление". "органы местного самоуправления". Но вместе с тем в качестве одной из форм она закрепляет муниципальную собственность, устанавливая, что право самостоятельного управления муниципальной собственностью принадлежит органам местного самоуправления.

Понятие "Муниципальне право" используется в двух основных значениях: как относительно самостоятельное образование в системе права РФ и как научная дисциплина, изучающая нормы М.п. и регулируемые ими общественные отношения. М.п. не является отраслью права или подотраслью, оно относится к так называемым межотраслевым комплексам правовых норм.

Предмет Муниципального права составляют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях.Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку.

В нашей конторольной работе мы постараемся раскрыть ответы на следующие вопросы: 1. Исторические основы и зарубежный опыт местного самоуправления. 2. Экономические основы местного самоуправления.

УДК 342.25:342.553

Отечественный и зарубежный опыт организации местного самоуправления

Domestic and foreign experience of local self-government organization

Велибекова Л. А., L.A. Velibekova

кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник ФГБНУ Дагестанский научно-исследовательский институт сельского хозяйства имени Ф.Г. Кисриева Борисова Л.А., L.A. Borisova

кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник НИИ УЭПС ГАОУ ВПО «Дагестанский государственный университет народного хозяйства»

Аннотация. В статье раскрывается понятие местного самоуправления, приведены различия между органами местного самоуправления и местной власти. Рассмотрены классические модели местного самоуправления, а также зарубежный опыт его организации. Описываются особенности российской модели самоуправления, а также модели местного самоуправления, сложившиеся в различных регионах Российской Федерации.

Ключевые слова, местное самоуправление, модель самоуправления, органы местного самоуправления, система государственной власти, местная власть.

Annotation. The notion of local self-government is given in the paper as well as the difference between local authorities and local self-government bodies.

The classical models and the foreign experience of its realization have been considered. The peculiarities of the Russian self-government model are described

as well as the local self-government models established in different regions of the Russian Federation.

Key words: local self-government, self-government model, self-government bodies, state authority system, local authority

Основной тенденцией современного экономического развития является повышение ответственности территорий за решение социально-экономических вопросов и обеспечение устойчивого развития. В этой связи актуализируется вопрос о выборе наиболее эффективных форм местного самоуправления на местах.

Местное управление в своем современном виде в развитых демократических государствах сформировалось в результате борьбы за власть, влияния в обществе, борьбы идеологий, а также проведенных муниципальных реформ в XIX веке. Обладая правами юридического лица, сложившиеся города имели право приобретать и распоряжаться общинным имуществом, в результате возраставшая их самостоятельность привела к определенной независимости в управлении хозяйственными делами, в последующем такое управление на местах стало называться местным самоуправлением.

В настоящее время местное самоуправление играет ключевую роль в обеспечении благосостояния населения и оказании общественных услуг, создания институтов, способствующих повышению темпов и устойчивости экономического роста, а также конкурентоспособности территорий и, следовательно, страны в целом.

В системе местного самоуправления одним из важных аспектов является вопрос взаимоотношений с системой государственной власти. Как известно, местное самоуправление, по сути, не находится вне системы государственно-властных отношений. Местное самоуправление встроено в систему государственной организации общества.

Опыт большинства европейских государств показывает, что рациональное распределение полномочий между органами государственной власти

и органами самоуправления, а также ответственности на местах между органами муниципального управления и общественного самоуправления дает возможность обеспечить наиболее эффективное взаимодействие этих структур, базирующееся на свободном волеизъявлении граждан и защите ими своих социальных и экономических интересов в рамках закона.

Основные направления деятельности местного самоуправления и государственных органов власти приведены в таблице 1.

Таблица 1

Различия между органами местного самоуправления и местной властью

Местное самоуправление Местная власть

Не входит в систему органов государственной власти Входит в систему органов государственной власти

Не контролируется государственной властью Подчиняется и подконтрольна вышестоящим органам государственной власти

Существует на общественных началах Существует на деньги налогоплательщиков

Органы выборные В большей части назначаются

Имеются сроки полномочий Сроки полномочий не устанавливается

Относится к институтам гражданского общества Относится к государственным институтам

В зарубежной научной литературе, а также в законодательстве термин «местное управление» обычно применяется в качестве синонима понятию «самоуправление».

В ряде случаев оно также используется как обобщающее понятие и обозначает различные типы управления на местах, в т. ч. формируемую в централизованном порядке государственную администрацию.

Так, в Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободно-

В странах с развитой системой самоуправления государственная администрация на местах (на уровне области, провинции, департамента) выполняет преимущественно функции надзора и контроля за местными органами власти.

Местные исполнительные органы за рубежом не выделяются в обособленную систему. Они формируются представительными органами (мэр, бургомистр, президент города), могут избираться населением и действуют в пределах полномочий, предоставленных Советом (закрепленных в местных уставах), если речь идет о собственных задачах самоуправления. Отдельные задачи государственного управления им могут поручаться напрямую.

В современной мировой практике с учетом исторических, местных, религиозных традиций, форм территориального устройства государства, его политического режима сложилось множество разнообразных моделей местного самоуправления. Большая часть ученых, исследующих проблемы самоуправления, выделяют две из них - англосаксонскую и континентальная. . Каждая из которых максимально отвечает условиям конкретной страны, сложившимся в ней обычному праву, степени зрелости ее социальных институтов, менталитету населения и пр.

Англосаксонская модель самоуправления получила распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и прочих государствах мира, бывших английских колониях, в которых действует англосаксонское право, и обладает рядом черт:

Местные органы самоуправления функционируют автономно в пределах предоставленных им полномочий;

Отсутствие прямого подчинения центральной власти;

Отсутствие представителей центрального правительства;

Контроль за деятельностью местных органов осуществляют центральные министерства или суд.

Среди положительных характеристик данной модели можно отметить то, что управление местными делами осуществляют избранные населением представительные органы (советы, приходские собрания), а исполнительные органы представлены избираемыми гражданами или формируемыми представительными органами (советами) мэры и постоянные комиссии, в состав которых наряду с членами совета (депутатами) входят и профессионалы (муниципальные служащие).

К отрицательным чертам данной системы можно отнести тот факт, что наилучшим образом она функционирует в условиях двухпартийной системы.

Континентальная (романо-германская) модель самоуправления получила распространение в Европе, Латинской Америке, на Ближнем Востоке, в странах франкоязычной Африки и базируется на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.

На местном уровне функционируют специальные уполномоченные правительства, осуществляющие контроль за органами местного самоуправления.

К положительным чертам данной модели можно отнести возможность обеспечения единства действий центральной государственной власти и управления на местах, а также возможность населению и его представительному органу самостоятельно решать местные дела под контролем со стороны представителей центра на местах.

В мировой практике в настоящее время сформировалось несколько промежуточных между данными классическими моделями самоуправления.

Историческое развитие, географическое положение, национальные традиции, культурные ценности, экономические возможности, политические интересы и другие факторы предопределяют специфику организации моделей местного самоуправления в той или иной стране.

Например, в Австрии, Германии, Японии сложились смешанные формы организации муниципального управления, объединяющие в себе черты англосаксонской и континентальной моделей.

В скандинавских государствах - Дании, Швеции - имеется три уровня управления: местный (муниципалитеты) и региональный, относящиеся к местному самоуправлению. В их приоритете входят вопросы дошкольного и школьного образования, здравоохранения, вопросы интеграции беженцев и эмигрантов, вывоза мусора и водоснабжения, местных дорог и т.д.

Третий уровень государственный (законодательный) - принимает законы и занимается вопросами государственного значения.

Отметим, что между сложившимися уровнями управления нет совмещения компетенции и поэтому нет законодательных оснований для вмешательства одних в дела других.

В странах, выбравших социалистический вектор развития (Китай, КНДР, Куба) сохранилась советская модель местного самоуправления.

Высшими органами власти на местах являются советы, наделенные широким объемом полномочий. Исполнительная власть принадлежит исполнительным комитетам - структурам, формируемым из состава советов. Данные структуры, как правило, имеют двойное подчинение - вышестоящему органу управления и местному Совету.

Данная модель не предусматривает реального разделения властей и характеризуется наличием жесткой иерархии в системе управления.

Так, планы социально-экономического развития, конкретные показатели производства строятся исполнительными комитетами на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государственного управления.

Для иберийской модели (Бразилия, Аргентина, Мексика, Португалия, Колумбия, Никарагуа и др.) характерно существенное проникновение государства в традиционную сферу компетенции органов местного самоуправления. Населением административно-территориальной единицы избирается местный законодательный орган - совет (хунта и т. п.) и главное должностное лицо - исполнительный орган (алькальд, мэр, префект).

Главное должностное лицо выполняет функции исполнительного органа совета и утверждается центральной властью в качестве её представителя на местах, который вправе приостанавливать на определённый срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о его роспуске в случаях систематического нарушения последним законов и др.

В Германии существуют административные единицы (правительственные округа), ведущую роль в управлении которыми играют правительственные президенты, назначаемые правительствами земель.

Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, основанную на принципах административного подчинения. Низовое звено данной структуры - главы администраций районов (ландраты)- одновременно являются государственными чиновниками и главами исполнительных органов коммунального самоуправления.

В Японии глава местной администрации избирается местным населением и при этом выполняет целый ряд общегосударственных функций.

Впервые термин «местное самоуправление» в Росси был введен в оборот в 1785 г. и получив дальнейшее развитие на протяжении сотен лет, постепенно становилось всё более сложным и совершенным, приобретая современные формы.

В своем историческом развитии местное самоуправление в нашей стране принимало различные формы - от инструмента централизованной командно - административной системы, в советский период, до института власти в период рыночных преобразований.

В настоящее время местное самоуправление является фундаментальной основой российского конституционного строя. Является публичной властью, наиболее приближенной к населению, обеспечивает гражданам защиту интересов.

Однако необходимо подчеркнуть, что местное самоуправление в его истинном значении в стране пока только формируется, путем поиска оптимальных вариантов, определения его концепции.

Россия всегда тяготела к заимствованию зарубежного опыта. Не является исключением и местное самоуправление.

К примеру, в законе, принятом в 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», за основу принята немецкая модель местного самоуправления, которая характеризуется многообразием форм реализации местной власти в сочетании с активным государственным регламентированием. Созданная двухуровневая модель местного самоуправления определила компетенцию каждого уровня.

Можно выделить следующие особенности российской модели местного самоуправления:

Высокая степень сложности управления в силу большого количества субъектов Федерации;

Особый способ демократического управления, предоставляющий широкие возможности для развития местного самоуправления;

Доминирование централизованного государства;

Низкий уровень гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне;

Органы местного самоуправления не входят в органы государственной власти, что определено конституционными положениями.

Можно привести следующие модели самоуправления, сложившиеся в различных регионах России:

На уровне только административных районов;

На уровне административных районов и городов;

На уровне административных районов, городов и сельских округов (волостей, сельских советов);

На уровне городских районов и сельских округов;

На уровне городов и сельских округов (волостей, сельских советов);

Муниципальные образования созданы только на отдельных территориях.

Таким образом, выбор модели местного самоуправления - непростая задача. На наш взгляд, нет необходимости разработки единой правильной модели. В каждом регионе с учетом особенностей национальных интересов, политической и экономической жизни должна сложиться своя уникальная система, обеспечивающая эффективное решение вопросов, связанных с развитием территории, а также обеспечить эффективное взаимодействие государства и народовластия.

Литература

1. Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. - М.: Прометей, 2001. - 168 с.

2. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. Е.С. Шугриной. 2-е изд. перераб. и доп., М: Изд-во «Проспект», 2015. - 240 с.

3. Европейская Хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_20361/

4. Милосердов А.С. Учет исторических и иных местных традиций, как принцип в системе организации местного самоуправления. дисс... на соискание ученой степени юрид. наук. - М., 2016.

5. Полтавская Т.Н. Модернизация института местного самоуправления в современной России: проблемы и перспективы// Вестник ВГУ. Серия: история, политология, социология.2015. № 1.- С.116-120

1. Akmalova A.A. Models of local government. - Moscow: Prometheus, 2001. - 168 p.

2. Report on the state of local government in the Russian Federation / Ed. E. S. Shugrina. 2 nd ed. Pererab. And additional., M: Publishing house "Prospekt", 2015. - 240 p.

3. European Charter of Local Self-Government (committed in Strasbourg on 10/15/1985) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_20361/

4. Miloserdov A.S. Accounting for historical and other local traditions, as a principle in the system of organization of local government. Diss ... for a scientific degree of a lawyer. Sciences: M., 2016.

5. Poltavskaya TN Modernization of the Institute of Local Self-Government in Modern Russia: Problems and Prospects // Vestnik VSU. Series: history, political science, sociology. No. 1.- P.116-120

3. История местного самоуправления в России. Основная литература:

Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. - М., 2002.

Дмитриев Ю. А. Муниципальное право. М., 1999.

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» //Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов І РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.

Лаптева Л.E., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. - М., 1999.

Дополнительная литература:

Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. - Иркутск, 1963.

Новицкая Т. Е. Реформы Александра II // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1998. № 6. С. 38.

1. Этапы развития мс в зарубежных странах; основные теории местного самоуправления.

Обращение к истории местного самоуправления в зарубежных странах и освоение исторического опыта являются необходи­мым составным элементом изучения муниципального права России. Для нашей страны это особенно актуально, т.к. в раз­витии муниципальной теории и практики, как и в ряде других областей жизнедеятельности, нам предстоит преодолеть из­вестное отставание от других стран. В данном случае это озна­чает решение вопросов, на многие из которых зарубежные страны нашли оптимальные ответы, накопив известный опыт побед и поражений.

Первоначальной формой корпоративного (группового) самоуправления стали земледельческие (сельские) об­щины. Общее собрание старейшин двора, являясь институ­том самоуправления, определяло основные нормы взаимоот­ношений членов общины. По мере развития в них формиро­вались иерархические отношения, появились первые должно­стные лица - ненаследственные вожди и органы - советы старейшин. Однако зарождение местного (территориального) самоуправления было связано с процессом развития городов как самостоятельных корпораций - вольных городов. Го­родское право как собственно муниципальное право Нового времени формируется одновременно с возникновением с кон­ца XIв. т.н. «новых городов». Их отличительным признаком явилось формирование, во-первых, среднего класса как субъ­екта местного самоуправления и, во-вторых, муниципальной организации.

Среди основных причин зарождения муниципализ­ма следует выделить: (1) экономические факторы - рост сель­ского хозяйства и благосостояния населения, в том числе ре­месленников и других производителей промышленной продук­ции; города таким образом породили новые способы производ­ства и распределения; (2) социальные факторы - дифферен­циация общества, миграция сельского населения в города, уси­ление в целом социальной мобильности населения; (3) политические факторы - предоставление горожанам прав носить оружие, чеканить монету и др. как показатель усиления экономической и военной мощи королевской власти.

Местное самоуправление в большинстве европейских стран возникало в результате юридического акта, который, как правило, означал пожалование «хартии вольностей». Хартии подтверждались религиозными клятвами, а эти клятвы, возоб­новляемые при смене должностных лиц, включали, прежде все­го, обязательство соблюдать городские законы. Одна из первых хартий - Хартия Лондона, пожалованная Генрихом Iв 1129 г., навечно установила за горожанами право избирать их должно­стных лиц. В это время Лондон именовался коммуной и управ­лялся мэром. Одновременно все жители и их собственность ос­вобождались от дорожных сборов, пошлин за проезд и от всех прочих сборов в пользу государства во всей Англии и в морских портах. Граждане получили право назначать из своей среды по своему усмотрению судей. Они не должны были отвечать ни по какому иску вне стен города.

Однако, не всегда право на самоуправление достигалось мирным путем, даровалось щедрой рукой королей, епископов, сеньоров. В Германии только после второго восстания против архиепископа купцы и ремесленники Кельна добились уста­новления независимого городского правления и системы город­ских прав, хотя архиепископ остался важной фигурой в городе. Кельн был преобразован в самоуправляющиеся светские при­ходские общины, членом которых можно было стать, приобретя в приходе наследуемую собственность, зарегистрировав ее и уплатив взнос.

В Италии создание независимых самоуправляющихся со­обществ явилось в значительной степени результатом народ­ных движений против императорской власти, возглавляемых воинствующими сторонниками папской реформы. Впрочем, и императоры поощряли создание городских коммун, если они были направлены против папы или его приверженцев. Выс­шим органом управления коммун являлось собрание его граж­дан где избирались консулы, объявляли мир и войну, ратифи­цировали договоры. Для выполнения долговременных функ­ций создавались парламенты, которые часто сменялись «боль­шими советами» или в силу их многочисленности «тайными советами». Только советы были уполномочены создавать новые законы. Часто создавались и специальные комиссии для осуще­ствления полномочий в военных, финансовых и других сферах.

В Италии впервые началась систематизация норм муни­ципального права. Она приняла форму собрания норм, кото­рым присягали избранные консулы при вступлении в долж­ность и народ в ответ на присягу консулов. Позднее произошла

консолидация присяг в единую совокупность норм, а следую­щим этапом систематизации городского права явилась кодифи­кация постановлений парламентов и советов и создание на их основе статутов.

Местное самоуправление формировалось и на базе корпо­ративных сообществ - купеческих гильдий и ремесленных це­ховых организаций, в значительной мере воспринимая особен­ности их организации и деятельности. Члены гильдий и цехов давали клятву «заговора ради мира», т.е. брали на себя обяза­тельство защищать друг друга и служить друг другу. Руково­дители гильдий и цеховых организаций становились магистра­тами городских коммун.

Таким образом, на этапе зарождения местного самоуправ­ления его основными источниками могли быть движение за мир, революционная коммуна, церковный приход, купеческая гильдия, цеховая ремесленная организация или территориаль­ное сообщество. Хартии выдавались для успокоения бунтую­щих городов, а также предоставлялись купеческой гильдии с целью создания или расширения городского поселения и его развития. Хартии были первыми источниками писаного муни­ципального (городского) права. Но если писаная хартия отсут­ствовала, местное самоуправление осуществлялось на базе оп­ределившихся норм обычного права, которые достаточно полно регламентировали общие принципы управления городом, пра­ва и свободы его граждан.

Члены городских коммун приобретали гражданские права и свободы, в том числе и право на участие в городском управ­лении, одновременно с этим освобождаясь от большинства феодальных повинностей и налогов. Становление местного са­моуправления означало ограничение прерогатив государствен­ной власти и сеньориальных прав.

Муниципальное право в этот период регулировало созда­ние и функционирование корпоративного сообщества, обеспе­чивало коллективность отношений через механизмы взаимо­помощи, круговой поруки, совместной хозяйственной деятель­ности; ограничивало участие населения в местном самоуправ­лении признаками сословности и имущественным цензом. Нормативное регулирование местного самоуправления осуще­ствлялось разнообразными по происхождению, форме и содер­жанию источниками.

Важнейшей вехой в становлении муниципального права явилась Великая французская буржуазная революция XVIIIв., которая провозгласила принцип разделения власти, выделив в качестве четвертой власти - власть коммуналь­ную. Идея коммунальной власти как особой власти, сформулированная в 1790 г. в Национальном собрании у Франции в ходе обсуждения реформы местного самоуправления, трактовалась, прежде всего, исходя из природы и характера ее компетенции, полномочий. Сторонники создания самостоятельных органов местного самоуправления, формулируя основные положения теории свободной общины, (1) исходили из понимания об­щины как свободной в праве решения местных дел по собст­венному усмотрению, без вмешательства государства; (2) доказывали, что право общины на самоуправление является правом естественным и неотчуждаемым.

Во Франции были созданы представительные органы ме­стного самоуправления - муниципальные собрания и испол­нительно-распорядительные - муниципальные администра­ции. Последние были также включены в состав исполнитель­ных органов государственной власти, став ее низшим звеном, и ответственными за осуществление своей деятельности как пе­ред местным населением в лице его представительного органа, так и перед правительством страны.

Не без влияния Великой французской буржуазной рево­люции в других странах усилилась тенденция централизации государственной власти, ограничения местного самоуправле­ния. В Германии действие этой тенденции усиливалось попыт­ками преодолеть раздробленность государства, обеспечить проведение единых принципов управления в городе и деревне. Так, Всеобщее Прусское земельное уложение 1794 г. преду­сматривало включение общин в единую государственно-правовую систему, которая должна была объединить принципы государственного регулирования и общественные сословные традиции. Общины, в конечном итоге, оказались лишены всякой самостоятельности, подпав под жесткую администра­тивную опеку государства, феодалов. Последним было предос­тавлено право назначать главных должностных лиц сельской общины, утверждать все сделки по продаже и покупке общин­ной недвижимости, а также арендные договора и долговые обя­зательства.

Основные успехи в становлении местного самоуправления были достигнуты в XIXв. Одна из первых реформ местного самоуправления была проведена в Пруссии, экономический упадок которой был обусловлен в значительной степени неэф­фективной системой управления городским хозяйством. Ее идеологами выступили Р. Гнейст, Л. Штейн и другие пред­ставители германской юридической школы. 19 ноября 1808 г. в Пруссии был издан новый городской устав, содержание кото­рого можно свести к следующим положениям:

1. Устав предусматривает децентрализацию власти и фор­мирование органов местного самоуправления.

2. Право на местное самоуправление предоставляется только владельцам недвижимости не ниже установленных размеров.

3. Система городского самоуправления включает в себя: (а) городской совет - корпорацию городских депутатов, кото­рые представляли интересы населения города, утверждали бюджет, решали вопрос о сверхсметных расходах, определяли перечень местных налогов, избирали из числа депутатов пред­седателя совета сроком на один год, а из числа граждан горо­да- исполнительный орган местного самоуправления, кон­тролировали его деятельность (ежегодно одна треть депутатов переизбиралась); (б) магистрат - коллегиальный исполни­тельный орган, избираемый городским советом в составе ка­значея, членов магистрата и главного должностного лица горо­да - бургомистра; (в) бургомистра как председателя предста­вительного и исполнительного органов.

4. В ведение местного самоуправления передается осуще­ствление местных дел, а также отдельных поручений государ­ства.

5. Полномочия государства в сфере местного самоуправле­ния определяются правом на надзор за деятельностью город­ских органов по управлению собственным имуществом, правом контроля за соответствием деятельности органов местного са­моуправления государственным интересам и законодательству страны, правом утверждения результатов выборов в городской совет.

В результате реформы местного самоуправления в Герма­нии его основным субъектом стала община, а «гражданской единицей» самоуправления - не гражданин, а «имуществен­ное лицо». Полномочия местного самоуправления, права и обя­занности его органов и должностных лиц определялись в наи­более общем виде, полномочия носили в основном делегиро­ванный характер. На основе опыта Германии сформировались государственные теории местного самоуправления.

В этот же период на основе теории свободной общины, вы­двинутой представителями французской школы и развитой бельгийскими правоведами, были сформулированы основные положения общественной теории самоуправления. При­знавая свободу общины в управлении своими делами, общест­венная теория самоуправления особое внимание уделяла обос­нованию негосударственного характера местного самоуправле­ния, в деятельности которого, по мнению представителей на­учной школы, основное место должно занять осуществление хозяйственных функций. На основе данной теории была под­вергнута критике практика управления общинным имущест­вом и общинным хозяйством государственными чиновниками, научно обосновывалась необходимость ограничения вмеша­тельства центральных органов власти в повседневную жизнь общины и передача основных полномочий по управлению об­щины местным органам.

Дальнейшее развитие местного самоуправления в Герма­нии в значительной степени было обусловлено противоборст­вом двух муниципальных концепций - государственной и общественной теорий местного самоуправления. Образование Германской империи в 1871 г. позволило начать унификацию муниципальных систем, т.к. на ее территории к этому време­ни действовало 66 различных типов городских и сельских по­селений.

В Англии завершила становление местного самоуправле­ния реформа 1888 г., которой были определены территори­альные основы местного самоуправления, его организацион­ная самостоятельность и самостоятельность в осуществлении полномочий, степень представительства населения в муни­ципальном совете. Советы, в составе 48-140 членов в зависи­мости от численности населения той или иной территории, его комитеты и должностные лица наделялись правами при­нятия и исполнения решений. Муниципальная система со­хранила ограничения в избирательном праве населения.

К началу XXв. становление местного самоуправления в основном завершилось в большинстве стран Европы, а также в отдельных государствах Америки и Азии. В условиях урбани­зации, индустриализации, роста социальной мобильности на­селения, местные функции стали приобретать общенацио­нальный характер и произошла переоценка традиционных ценностей. Лозунги местной автономии и муниципальных сво­бод уступили место понятиям рациональности, эффективности и экономии. Местное самоуправление стало рассматриваться уже не как цель, а как средство достижения перечисленных це­лей 1 .

В течение последующих десятилетий основные изменения в муниципальном праве были связаны с демократизацией из­бирательных прав населения, расширением автономии органов местного самоуправления, большей социальной направленно­стью их деятельности. Особое внимание уделялось обеспече­нию развития народного образования, социальной поддержке беднейших слоев населения, содержанию, больниц, учрежде­нию библиотек, музеев, театров и т.д. Наиболее крупные изменения в этом плане произошли после окончания второй мировой войны, когда децентрализация власти стала основным направлением государственной политики во многих зарубежных! странах.

Процесс развития местного самоуправления, как и совершенствование государственности в целом, бесконечен. Развитие местного самоуправления и муниципального права в дальнейшем будет все больше определяться постоянно изменяющимися интересами и потребностями человека, местного сообщества, общества в целом и государства.

В современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В настоящее время принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наибольшая эффек­тивность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач.

Оптимальное соотношение между государственным управлени­ем и местным самоуправлением в различных странах находится по-разному, исходя из исторических, национальных и географиче­ских особенностей. При этом сама структура административно-территориального деления стран континентальной Европы и Рос­сии предполагает, что местное самоуправление является неотъем­лемой частью единого государственного устройства страны.

Существенное развитие местное самоуправление в Европе по­лучило только после окончания Второй мировой войны. В послед­ние десятилетия на фоне процесса общеевропейской интеграции практически во всех европейских государствах проявилась тенден­ция к еще большему увеличению роли местного самоуправления. Как федеративные, так и унитарные государства все активнее ис­пользуют местные органы власти в процессе государственного управления. Такая политика была обусловлена применением ново­го принципа институциональной организации государства и обще­ства - принципа субсидиарности.

Именно этот принцип заложен в основу Европейского союза. В преамбуле Маастрихтского договора говорится: «Этот договор знаменует новый этап в процессе создания еще более тесного сою­за между народами Европы, в котором решения принимаются на возможно более близком к гражданам уровне». В качестве такого уровня и рассматривается местное самоуправление.

Принцип субсидиарности основан на том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Субсидиарность базируется на том, что вмешательство вышестоящих уровней управления в деятель­ность нижестоящих допускается только при наличии определен­ных условиях, при которых такое вмешательство может считаться законным и целесообразным. Исходя из этого, вмешательство более высокого уровня власти в дела более низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью оказания необхо­димой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.

Применение принципа субсидиарности в правовых и административных системах большинства государств, входящих в Совет Европы, причем как в унитарных, так и в федеративных, свиде­тельствует о его универсальном характере, а также перспективно­сти его использования в странах, совершенствующих государст­венное управление. Принцип субсидиарности в полной мере нашел отражение в Европейской Хартии Местного Самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 года. Россия подписала данную Хартию 28.06.96 г. и ратифицировала ее Федеральным законом № 55-ФЗ от 11.04.98 г.

Под местным самоуправлением в Хартии понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламен­тировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в инте­ресах местного населения.

Осуществление государственных полномочий, согласно Хар­тии, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наи­более близкие к гражданам. В пределах, установленных законом, органы местного самоуправления обладают полной свободой дей­ствий для осуществления властных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетен­ции другого органа власти. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эф­фективности и экономии. Предоставляемые органам местного са­моуправления полномочия должны быть, по возможности, полны­ми и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органов власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом. При делегировании полномо­чий центральными или региональными органами власти местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обла­дать свободой приспосабливать их осуществление к местным усло­виям. В процессе планирования и принятия любых решений, не­посредственно касающихся органов местного самоуправления, не­обходимо консультироваться с этими органами, делая это заблаго­временно и в соответствующей форме.

По Хартии, местные органы власти должны иметь возмож­ность, не нарушая более общих законодательных положений, са­мостоятельно определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали наиболее эффективное управление. Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть таки­ми, чтобы было возможно обеспечивать подбор высококвалифици­рованных кадров, основанный на принципах учета опыта и компе­тенции, для чего необходимо создавать соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе.

Довольно подробно в Хартии описываются источники финан­сирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономиче­ской политики, на обладание достаточными собственными финан­совыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. Часть финансо­вых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местно­го самоуправления вправе устанавливать в пределах, определен­ных законом. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть доста­точно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

По Хартии для защиты более слабых в финансовом плане ор­ганов местного самоуправления требуется ввод процедур финансо­вого выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежа­щих на них расходов. Однако такие меры не должны ограничи­вать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможностей, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблю­дая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссуд­ного капитала.

В хартии также предусматривается, что местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий взаимодействовать и, в пределах, установленных законом, объеди­няться с другими органами местного самоуправления для выпол­нения задач, представляющий общий интерес. Во всех государст­вах, подписавших хартию, должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединения для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления. Местным органам самоуправ­ления предоставляется право на условиях, которые могут быть ус­тановлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств.

Также, согласно хартии, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свобод­ного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закреп­ленных конституцией и законодательством страны принципов ме­стного самоуправления. Под обращением к средствам судебной защиты понимается доступ местного органа власти к надлежащим образом сформированному суду или равноценному, независимому и законному органу с правом вынесения постановлений и дачи ре­комендаций по этому постановлению и отношении соответствия закону любого действия, бездействия или иного административно­го акта.

Конечно, применение принципа субсидиарности в хартии подразумевает обязательный учет и других принципов, определяю­щих основы организации государства: единство действия и приме­нения, эффективность управления и солидарность.

Прямое применение принципа субсидиарности предполагает необходимость учесть его практические последствия относительно распределения полномочий. Даже если представляется сложным выработать детальную схему распределения полномочий, приме­нение этого принципа означает, что необходимо предпринять все усилия для того, чтобы законодательно определить существо пол­номочий, переданных каждому уровню, сопроводив их простыми правилами взаимодействия между уровнями публичного управле­ния.

Безусловно, все органы власти одного и того же уровня не все­гда могут претендовать на то, чтобы исполнять одинаковые пол­номочия. Объективно существует разница в географическом поло­жении, протяженности территории, особенностях инфраструктуры и наделенности ресурсами. Государство должно стремиться сгла­дить наиболее значительные диспропорции между территориями путем применения систем выравнивающих выплат.

Принцип субсидиарности подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие возможности для обеспечения участия ме­стных и региональных властей в, определении объема их полномо­чий. Для обеспечения эффективной работы многоуровневой струк­туры, построенной на принципе субсидиарности, в систему долж­ны быть включены определенные гарантии относительно соблюде­ния справедливого баланса между делегированными и собствен­ными полномочиями, делегированными полномочиями и ресурса­ми, необходимыми для их осуществления.

Представляется целесообразным подробнее рассмотреть опыт организации и положение местного самоуправления в Европе, так как право и государственное устройство в России традиционно формируется под сильным влиянием европейских стран.

Вероятно, в Германии принцип субсидиарности известен и распространен более чем в любой другой европейской стране. В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, го­родами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения.

Все муниципальные образования в Германии являются юриди­ческими лицами, и, соответственно, обладают обособленным иму­ществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридиче­ски значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответ­чиком в суде, действовать через собственные органы управления.

Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким об­разом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени го­сударства и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

К компетенции органов местного самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общест­венного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и федеральные земли имеют ограниченную компетенцию - строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.

Основным документом, регулирующим юрисдикцию общин, является «Положение об общине». Хотя «Положение об общине» и принимается самостоятельно каждой федеральной землей, в це­лом данные положения очень похожи.

Задачи, которые не по силам одному муниципалитету, необя­зательно передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством объединения, либо путем доброволь­ного соглашения между собой. Например, районы являются зако­нодательно установленной формой объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые общины районного подчинения не могут решить самостоятельно. Также имеются добровольные объединения общин для совместного решения отдель­ных задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправ­ления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может эффективно решить самостоятельно, передаются не на бо­лее высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь в рамках местного самоуправления.

По отношению к государству муниципалитеты считаются ча­стью федеральных земель, поэтому в Германии между федерацией и муниципалитетами практически не существует прямых отноше­ний. Все основные вопросы взаимодействия органов местного са­моуправления с государством строятся посредством федеральных земель.

Конституция Германии содержит норму, согласно которой об­щинам гарантируется право регулировать все дела местного сооб­щества в рамках законов и под собственную ответственность. В 1956 году в Основной закон были включены гарантии прямых на­логов и гарантия муниципального финансового выравнивания. Существенной гарантией местного самоуправления в Германии яв­ляется обеспечение финансовой самостоятельности, т.е. права му­ниципалитетов на собственные доходы. В Конституции устанавли­вается, что муниципалитеты могут взимать собственные налоги: поземельные налоги на собственность граждан и предприятий на землю и промысловые налоги на промыслово-предпринимательский доход предприятий, налоги на потребление напитков и на содержание собак. При этом значительная часть промыслового налога перечисляется муниципалитетами в земельный фонд для последующего перераспределения этих поступлений между общи­нами. Муниципалитетам причитается также определенная доля от­числяемого гражданами подоходного налога и доля налога с обо­рота. Кроме того, муниципалитеты имеют право взимать со своих граждан и предприятий целевые сборы и взносы.

Сборы взимаются как возмещение за конкретные услуги муниципалитета. Различаются административные сборы за конкретные официальные действия общины, например, за выдачу разрешения на строительство, и сборы за пользование, например, билеты на общественные мероприятия, сборы за уборку мусора и т.д.

Взносы представляют собой единовременные денежные платы, с помощью которых муниципалитет покрывает инвестиционные расходы на создание, ремонт или модернизацию учреждений и объектов социальной инфраструктуры. Органы местного само­управления могут потребовать взносы от тех граждан и предпри­ятий, которым использование учреждения дает экономическую вы­году.

Муниципальные платежи можно взимать только на основе нормативного правового акта общины, который должен соответст­вовать закону федеральной земли о муниципальных платежах.

Еще одним важным источником доходов для муниципалитетов выступают финансовые субсидии со стороны вышестоящих уров­ней власти. Фонд субсидий формируется за счет общих налоговых поступлений федерации и земель (подоходный налог, корпоратив­ный налог и налог с оборота). Таким образом, государство изыма­ет у наиболее обеспеченных муниципалитетов часть средств с це­лью их перераспределения в пользу более бедных муниципалите­тов.

В Германии муниципалитеты имеют возможность оказывать влияние на федеральные органы власти не только посредством зе­мель, но и напрямую, через муниципальные объединения. В каж­дой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципа­литетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Кроме того, имеются и общефедеральные объединения: Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов. Для выработки принципиальных позиций и для представления интересов на об­щеевропейском уровне существует Рабочее содружество муници­пальных объединений.

Муниципальные объединения имеют постоянные собственные органы управления, в состав которых входят представители участ­вующих организаций, имеются отраслевые комитеты, в которых вырабатываются общие позиции. Регулярно проводятся собрания участников союзов. Деятельность органов управления муници­пальными объединениями финансируется из взносов муниципали­тетов, являющихся членами этих объединений, и частично за счет специальных государственных дотаций.

Муниципальные объединения оказывают большое влияние на входящие в них муниципалитеты благодаря регулярному обмену опытом в комитетах и через регулярно распространяемую ими письменную информацию. Объединения муниципалитетов оказы­вают значительное влияние и на государство, потому что могут концентрировать влияние множества муниципалитетов и сущест­венно усиливать его.

В ходе законодательной процедуры по законопроектам, кото­рые затрагивают муниципалитеты, они могут высказывать свою точку зрения. Заслушивание всех заинтересованных муниципаль­ных союзов, которые могут быть затронуты законом, замедляет законодательную процедуру, но позволяет избежать многих оши­бок с последующими судебными разбирательствами. Такая модель взаимодействия между государством и муниципалитетами, на прак­тике довольно хорошо зарекомендовала себя.

В целом можно констатировать наличие в Германии всеобъем­лющей концепции гарантий и обеспечения местного самоуправле­ния. Вместе с тем, в настоящее время активно обсуждаются пер­спективы изменения налоговой политики, которая все еще содер­жит значительные недостатки. Планируется приспособить сущест­вующую налоговую систему к различным структурам городов и общин. Предполагается устранить существующие различия между городами и общинами в отношении их способности платить налоги и предоставить относительно небольшим городам с неразвитой инфраструктурой возможность налогообложения, соответствующе­го их реальным потребностям. В качестве важной задачи ставится также вопрос о необходимости уменьшить значительные колеба­ния уровня ежегодных доходов.

Несмотря на то, что финансовое положение западно­германских общин за последние годы в целом улучшилось, феде­ральная система объединенной Германии имеет серьезные струк­турные недостатки. По мнению немецких экспертов, следует стре­миться к тому, чтобы противоречия между поставленными задача­ми и расходами на них, с одной стороны, и полномочиями в об­ласти финансирования - с другой, не тормозили развитие местно­го самоуправления в восточных федеральных землях. Несмотря на принятое постановление по местному финансированию и выделе­ние значительных средств из фонда «Немецкое единство», финансовые трудности восточногерманских общин в обозримое время устранены не будут. Планируемое решение состоит в разработке новой комплексной политики финансового регулирования и реформе финансирования общин. Опыт других стран показывает, что внутреннее единство федеративного государства при длитель­ном существовании крайних или противоположных тенденций развития недостижимо. Поэтому в качестве главного императива планируемых преобразований рассматривается задача укрепления единства Германии.

Не менее интересен опыт Франции. Несмотря на то, что Франция является унитарным государством, в последние десятилетия в этой стране, также как и во всем Европейском союзе, наметилась тенденция к увеличению роли самоуправления. Так, 2 марта 1982 года был принят закон о правах, свободах коммун, департаментов и регионов. Данный закон значительно расширил полномочия местного самоуправления.

Для Франции со времен французской революции характерна высокая степень централизации местного управления. Система административного контроля центральной власти над местными ор­ганами заключается в жестком подчинении государству деятельно­сти местных сообществ. Ключевая роль в системе местного управ­ления принадлежала префекту, являющемуся представителем пра­вительственной власти и определяющему все направления местной деятельности. Подобная высокоцентрализованная система просу­ществовала во Франции почти два столетия.

Децентрализация, проведенная в 1983 г., существенно увели­чила полномочия территориальных сообществ, предоставив им большую самостоятельность, в то же время сохранив на местном уровне достаточно сильные позиции представителей центральных органов власти. В целях реализации новой правительственной по­литики децентрализации территориального управления были при­няты закон о разделении компетенции между коммунами, депар­таментами, округами и государством и закон о разделении источ­ников финансирования. Позднее эти акты были дополнены специ­альными законами, затрагивающими вопросы организационного строения регионов, местного управленческого аппарата, проведе­ния местных выборов, межрегионального сотрудничества, участия граждан в деятельности местных органов власти и др.

Законы о децентрализации были приняты по итогам проведе­ния длительных исследований, в ходе которых стало ясно, что проблема недостаточного финансирования местных властей и расширяющаяся практика перекладывания вышестоящими органами государственной власти расходов на местный уровень не может быть разрешена без нового, более четкого распределения полно­мочий. В качестве оптимального критерия для разграничения ком­петенции Комиссия по развитию местной ответственности выбрала принципу субсидиарности, который был определен как постоян­ный поиск оптимального уровня для исполнения полномочий, при котором выбор в пользу высшего уровня делается только тогда, когда нижние уровни оказываются неспособными осуществлять соответствующие полномочия. Из этого следует, что государство должно делегировать местным властям все полномочия, которые последние в состоянии эффективно исполнить.

Согласно принятым законам, регионы стали полноправными местными административно-территориальными образованиями, управляемыми советами, избираемыми на выборах. Исполнитель­ная власть в департаментах и регионах перешла от назначаемого представителя государства к избираемому председателю совеща­тельного собрания (ассамблеи). Постоянный административный контроль над актами ассамблей был заменен на последующий су­дебный контроль законности принятых актов. Однако важные ак­ты, принимаемые местными ассамблеями, становятся обязатель­ными к исполнению только в том случае, если они были опубли­кованы и переданы представителю государства, который имеет право в течение двух месяцев оспорить их в административном су­де.

В ходе передачи полномочий была отражена сфера ответствен­ности каждого административного уровня управления. На уровень регионов было возложено решение долгосрочных задач: экономи­ческое планирование, планирование развития инфраструктуры, профессиональное образование. Департаментам передано решение задач по оказанию услуг населению, предоставлению социальной помощи, оборудование сельской местности, школьный транспорт. На низовой уровень управления - уровень коммун, который наи­более приближен к потребителям услуг и имеет прямой контакт с населением, возложены обязанности по градостроительству, под­держанию библиотек, музеев, общественного транспорта и др.

Чтобы избежать вмешательства вышестоящих административ­но-территориальных образовавши в деятельность нижестоящих уровней управления, закон постановляет, что при передаче полномочий не разрешается устанавливать какую бы то ни было форму опеки над нижестоящими административно-территориальными образованиями.

Во французской системе управления принцип свободного самоуправления основан на передаче местным административно-территориальным образованиям определенных полномочий. Осу­ществление этих полномочий производится в определенной авто­номии по отношению к центральной власти, но под постоянным контролем государства и судебных органов, которые следят за за­конностью и правильностью административных актов и финансовых решений местных властей. Одной из главных задач децентра­лизации 1983 г. было определение полномочий, передаваемых на каждый уровень управления, чтобы избежать двусмысленности и разночтений относительно распределения полномочий. Впрочем, это не означает жесткого разграничения в осуществлении различных полномочий, поскольку каждый территориальный уровень управления обязан вносить свой вклад в осуществление единых общегосударственных интересов.

Масштабная децентрализация привела к новому распределе­нию полномочий между всеми уровнями, причем государство со­хранило лишь часть из принадлежащих ему ранее полномочий. Определение блоков полномочий по уровням в законах 1983 года позволило внести относительную ясность в такие области, как, на­пример, стратегия обустройства территории и профессиональное обучение, возложенное на регионы, решения в области градо­строительства, возложенные на коммуны, социальную деятель­ность и здравоохранение, порученное департаментам. Ряд полно­мочий остался в совместном ведении различных уровней самоуправления: строительство школ, городской и междугородний транспорт, морские и речные порты. Тем не менее, взаимодействие и эффективность управления даже усилились.

Подобный подход был обусловлен тем, что существуют такие полномочия, где трудно установить четкие разграничения между уровнями. В частности, поскольку экономическое развитие и обес­печение занятости считаются одними из главных задач государст­венного управления, это оправдывает участие каждого уровня власти в выполнении задач, которые, тем не менее, являются предметом компетенции государства. Кроме того, увеличение чис­ла нормативных актов, которые приходится принимать на ниже­стоящих уровнях самоуправления в различных секторах экономической и социальной жизни, а также увеличение их сложности, требует координации и опыта, за которыми приходится обращать­ся к вышестоящим органам государственного управления, кото­рые, в свою очередь, осуществляют наблюдение за законностью решений органов самоуправления.

Так, службы государственного казначейства, действующие на всей территории Франции, исполняют и контролируют финансо­вые решения местных властей. Службы государства, отвечающие за градостроительство, могут по желанию административно-терри­ториальных образований рассматривать заявки на использование земельных участков.

Осуществление функций местного самоуправления часто тре­бует последовательности и согласованности действий всех уровней управления. Поэтому государство активно участвует в процессе определения стратегических направлений и целей развития, осо­бенно при формировании местной политики в тех областях, кото­рые находятся в компетенции государства. Например, в сфере строительства социального жилья, реализации крупных проектов, в которых необходимо финансовое участие разных уровней, а также в области формирования общенациональной инфраструкту­ры и общенациональной стратегии обустройства территории. В та­ких областях государство напрямую обращается к соответствую­щим административно-территориальным образованиям для осуще­ствления и совместного финансирования дорогостоящих проектов.

Необходимость согласования действий местного уровня управ­ления реализуется посредством таких государственных механиз­мов, как прогнозные схемы, карты размещения производительных сил (автострады, высшие учебные заведения и др.), а также про­граммы приоритетных действий в ряде секторов. Эти механизмы стали опорой для политики договорных отношений между уров­нями управления, которая реализуется как в форме неформально­го сотрудничества, так и непосредственно на договорной основе.

Взаимодействие на неформальной основе обусловлено необходимостью согласования действий в отношении тех полномочий, которые оправдывают участие нескольких административных уровней. В частности, это относится к строительству и функцио­нированию учреждений среднего образования. Так, департаменты отвечают за первый уровень образования - колледжи, а регио­ны - за второй - лицеи. Эти два уровня образования часто объе­динены в одних зданиях, что и предполагает предварительное со­гласование многих действий, в частности, по оборудованию и экс­плуатации зданий. То же касается вузовского уровня образования, который хотя и относится к компетенции государства, но регионы, и даже департаменты не могут оставлять его без внимания, учитывая важную роль университетов в социально-экономическом развитии. Неформальное взаимодействие осуществляется через раз­личные комиссии по налаживанию отношений между представите­лями администрации различных уровней, которые работают для достижения общих целей (ежегодная конференция по гармониза­ции инвестиций, региональный комитет по ссудам, комиссии по согласованию передачи исполнительских функций от префектов к председателям департаментских и региональных советов и др.).

Чтобы добиться добровольного участия региональных властей в осуществлении крупных проектов в области строительства, во Франции, государство активно использует механизм договоров планирования. В договорах устанавливаются правовые рамки для мероприятий, которые государство собирается финансировать со­вместно с регионами. Они разрабатываются сроком на пять лет. Департаменты и коммуны могут участвовать в подписании догово­ров планирования между государством и регионами, но прямые договоры между ними и государством не практикуются. Такими договорами распределяются роли по управлению реализацией проекта, учитывая невозможность установления опеки одного уровня над другим. Французский сенат пытался ввести понятие «лидера» для таких договоров, но пока безуспешно. Первоначаль­но договоры планирования заключались во исполнение Плана Нации. Однако отказ от централизованного директивного плани­рования не повлек за собой отмирания договоров планирования. Предметом договоров планирования являются проекты, большая часть которых относится к компетенции федеральных органов власти, но которые без финансового участия местных властей было бы невозможно осуществить. Для органов местного самоуправления договоры выступают также способом действовать за пределами своей компетенции.

Институциональные гарантии децентрализованных властей во Франции установлены принятием с 1982 по 1986 гг. более сорока законов, в том числе Закон от 2 марта 1982 г. о правах, свободах коммун, департаментов и регионов, а также триста декретов о ме­стных административно-территориальных образованиях, их пол­номочиях и условиях деятельности.

Наиболее острой во Франции остается тема финансовых га­рантий, которая является предметом многочисленных споров меж­ду правительством и членами выборных органов местного уровня. Государственный сектор местного уровня, где занято около 1,6 млн. служащих, располагает ежегодным бюджетом более 800 млрд. франков, что составляет 10% от ВВП. До начала 90-х годов местные бюджеты под влиянием процесса передачи полномочий развивались очень быстрыми темпами. Развитие обеспечивалось за счет широкого использования налоговых рычагов и значительного роста задолженности.

Почти 90% от всех доходов местных административно-территориальных образований состоят из местного налогообложения, дотацией государства и местных займов. Налоговые поступления - это наиболее динамичная часть текущих поступлений. Чтобы содействовать процессу самоуправления, государство предоставляет местным органам дотации. Начиная с 1982 года, их доля в ресур­сах увеличилась с 31 до 35% с учетом компенсаций за разные освобождения и льготы. Однако в 1993 году государство жестко ограничило их рост. С 1996 года наметилась тенденция к уменьше­нию задолженности местных образований. В настоящее время займы составляют менее 10% от всего объема ресурсов. Прочие поступления, составляющие около 14% доходов, формируются за счет коммерческого использования имущества и продажи услуг.

Ожидается, что в ближайшие годы регулирование государст­вом местного налогообложения (компенсация административно-территориальным образованиям за те меры национального уровня, которые, отрицательно отразились на поступлениях от местных налогов) значительно возрастет. Подобное регулирование государ­ством все большей части местного налогообложения осложняет понимание налогоплательщиками такой системы. Некоторые специалисты указывают, что подмена местных налогоплательщиков национальными налогоплательщиками принимает такой масштаб, что под вопрос поставлено целесообразность существования систе­мы местного налогообложения. Французские эксперты считают, что подобная динамика развития создает множество вопросов, в том числе проблему реальной значимости принципа свободного самоуправления административно-территориальных образований.

Во Франции дотации от государства в настоящее время созна­тельно ограничиваются. Финансирование расходов, связанных с передачей полномочий, обеспечивалось ростом налоговых поступ­лений местных административно-территориальных образований и бюджетными трансфертами от государства.

Недостаточность доходов местных административно-территори­альных образований для финансирования осуществляемых ими операций заставляет их прибегать к займам. Совокупная задол­женность административно-территориальных образований состав­ляет около 800 млрд. франков. Это насчитывает чуть менее 8% от ВВП по сравнению с 7% в начале 80-х годов и с 9% в 1990 году. Свобода административно-территориальных образований Франции осуществлять займы не привела к чрезмерному увеличению бреме­ни их долга. В 1999 г. через займы финансировалось менее 30% всех инвестиционных расходов по сравнению с 40% в 1994 г. и с 53% в 1982 г.

До принятия Конституции 1978 года Испания следовала фран­цузскому образцу с его строгой централизацией. Федеральные министерства отвечали за различные сферы административной деятельности и действовали на периферии через гражданских гу­бернаторов и своих представителей в местной администрации. Страна состояла из 50 провинций и около 8 тысяч муниципалите­тов.

После принятия Конституции 1978 года территориальное уст­ройство государства резко изменилось - на смену централизации пришла политико-административная децентрализация. В Испании были созданы 17 автономных региональных областей со своими органами управления, законодательной и исполнительной вла­стью, реализующих собственные полномочия. Далее следуют про­винции и муниципалитеты.

Законодательное регулирование местной автономии подразде­ляется на государственное регулирование и регулирование со сто­роны автономных региональных областей. На практике компетен­ция местного самоуправления определяется общим законодатель­ством о местном самоуправлении, а также в отраслевых законах, регулирующих отдельные сферы деятельности (здравоохранение, образование и т.д.).

Определение компетенции испанских провинций и муниципа­литетов находится на этапе коренного обновления. В 1999 г. был принят ряд законов, призванных расширить компетенцию органов местного самоуправления (право собраний, право на обучение, безопасность граждан, дорожное движение и т.д.).

В полном соответствии с принципом субсидиарности испанские муниципалитеты могут осуществлять любую деятельность и ока­зывать любые публичные услуги при условии, что они удовлетво­ряют потребности и запросы жителей. К компетенции испанских муниципалитетов относятся:

Обеспечение безопасности в общественных местах;

Организация транспортного и пешеходного движения на го­родских улицах;

Гражданская оборона, предупреждение и тушение пожаров;

Городское благоустройство; строительство и содержание жи­лья, парков и садов; мощение городских улиц и площадей и экс­плуатация и ремонт шоссейных и проселочных дорог;

Сохранение культурно-художественного наследия;

Охрана окружающей среды;

Обеспечение работы скотобоен, ярмарок и продовольствен­ных рынков, защита интересов пользователей и потребителей;

Охрана общественного здоровья;

Участие в управлении службой медицинской профилактики;

Оказание социальных услуг, организация службы социаль­ной реабилитации;

Организация служб поддержания чистоты, сбора и перера­ботки отходов, канализации и очистки сточных вод;

Участие в разработке общеобразовательных программ и сотрудничество с органами образования в строительстве и содержа­нии государственных учебных заведений, участие в работе этих органов и совместное обеспечение соблюдения закона о всеобщем школьном образовании.

Существует градация муниципалитетов в отношении выпол­няемых ими функций в зависимости от численности населения:

Во всех муниципалитетах: уличное освещение, содержание кладбищ, служба разных видов уборки, доставка питьевой воды в жилые дома, канализация, транспортная связь с центром населен­ного пункта, мощение улиц и площадей и контроль качества про­довольственных продуктов и напитков;

В муниципалитетах с населением свыше 5000 человек к функциям местных органов власти добавляются гражданская обо­рона, оказание социальных услуг, предупреждение и тушение по­жаров, строительство спортивных общественных сооружений;

В муниципалитетах с населением свыше 50 000 человек - городской пассажирский транспорт и охрана окружающей среды.

Провинции являются вспомогательными и координирующими органами по отношению к муниципалитетам. Их отличительными задачами являются обеспечение соблюдения принципов солидар­ности и межмуниципального равновесия в рамках социально-экономической политики, в частности: обеспечение на всей терри­тории комплексного и качественного набора услуг, входящих в компетенцию муниципалитета, участие в координационной работе органов местного самоуправления с органами государства и авто­номных региональных объединений.

В испанской конституции устанавливается, что муниципалите­ты и провинции пользуются автономией при ведении своих дел и гарантируется автономия муниципалитетов.

Органы местного самоуправления имеют право оспорить в су­дах административной юрисдикции любые нормативные акты и регламенты, которые принимаются в ущерб местной автономии. В Законе об административной юрисдикции от 13 июля 1988 года устанавливается, что территориальные органы местного само­управления наделены правом оспаривать нормативные акты и по­становления, которые ущемляют их автономию, издаваемые орга­нами государственной власти и региональных автономных объединений, а также государственными учреждениями, являющимися юридическим лицом.

До 1999 г. органы местного самоуправления не могли обжало­вать законы, издаваемые государством или одним из региональ­ных автономных объединений, нарушающие их автономию. У них была только косвенная и неэффективная возможность «поставить вопрос» перед Конституционным Судом о несогласии с законами государства или региональных автономных объединений в том случае, когда, по их мнению, эти законы ущемляли их автономию, гарантированную конституцией. Но поставить вопрос означало всего лишь призвать Национальную комиссию по местной админи­страции (постоянный орган, обеспечивающий сотрудничество ме­жду государственной и местной администрацией и состоящий из равного числа представителей органов местного самоуправления и государственной власти под председательством министра по делам государственной администрации), ходатайствовать перед одним из конституционно уполномоченных органов об обжаловании закона в Конституционном Суде.

В 1999 г. был изменен закон о Конституционном суде. Орга­нам местного самоуправления теперь разрешено поднимать вопрос «о конфликте в защиту местной автономии», то есть речь идет уже не об обжаловании неконституционности, а о конфликте с техни­ческой точки зрения.

Данное право предоставлено тем муниципалитетам, которых «закон касается исключительно», или в том случае, если они со­ставляют не менее 1/7 от всех, кого касается оспариваемая норма, и, кроме того, на их территории проживает не менее 1/6 офици­ально зарегистрированного населения, на которое эта норма рас­пространяется.

Этим правом также наделены и те провинции, которых «закон касается исключительно», или в том случае, если они представля­ют не менее 1/2 всех провинций и, кроме того, не менее 1/2 на­селения, подпадающего под действие данного закона.

Для постановки вопроса о конфликте необходимо получить заключение Государственного совета или соответствующего ему консультативного органа регионального автономного объединения. В данном заключении должно быть сказано, нарушена или нет местная автономия, и если нарушена, то в чью компетенцию входит этот вопрос. В случае если суд установит, что спорный закон нарушил местную автономию, он должен будет вынести и поста­новление о разрешении ситуации, создавшейся в результате нару­шения автономии спорным законом.

В финансовой сфере Конституция Испании прямо устанавли­вает, что местные финансы должны быть достаточными для вы­полнения функций, возлагаемых законом на соответствующие ор­ганы самоуправления, для чего используются преимущественно местные налоги, а также участие в налоговых сборах государства и региональных автономных объединений. В законе об основах местного самоуправления и законе о местных финансах определя­ются конкретные доходы, на которые могут рассчитывать органы самоуправления. Кроме того, органам самоуправления предостав­ляется бюджетная автономия. Практическое применение законов показало, что указанных доходов недостаточно для покрытия ме­стных расходов и что в результате возникает серьезная проблема задолженности, проекта решения которой пока в Испании нет.

В Великобритании, США, Канаде, Австралии сформировался особый тип местного самоуправления, получивший название анг­лосаксонского. Его спецификой является отсутствие института полномочных представителей правительства, контролирующих ме­стные выборные органы. Муниципалитеты рассматриваются как автономные территориальные образования, осуществляющие власть, делегированную им парламентом. В XIXвеке в Велико­британии установился принцип, по которому муниципальные ор­ганы могли делать лишь то, что прямо разрешено законом. Это предопределило большое значение британского парламента в фор­мировании системы муниципального управления. Всего с 1689 г. по 1832 г. парламентом было принято более 200 нормативных ак­тов, определивших правовую основу муниципального управления. В 1834 г. был принят закон о попечительстве бедных, который и положил начало современной системы местного самоуправления в Великобритании. Данный закон предусматривает создание на по­стоянной основе управленческой системы с оплачиваемым аппара­том, которая стала базой для деятельности всех местных властей. Сформированные муниципалитеты получили право назначать чи­новников, проводить различные мероприятия по борьбе с бедно­стью. В 1835 г. в акте о муниципалитетах был установлен правовой статус 178 городов Великобритании, в которых предусматри­валось избрание муниципальных советников, условия их деятель­ности и т.д. В дальнейшем парламент путем принятия новых нор­мативных актов дополнял систему муниципальных органов вла­сти. Закон о местном самоуправлении был принят только в 1972 г. Последний акт о местном управлении в стране был принят в 1988 г. В него вошли нормы предыдущих законов, а также появившиеся судебные прецеденты, регулирующие деятельность муниципальных органов, участвующих в качестве юридических лиц в различных сделках и контрактах. В законодательстве Велико­британии закреплен правовой статус муниципалитета как корпо­рации, обеспечивается автономность местных органов, устанавли­вается правовая основа деятельности правительственных ведомств по осуществлению контроля за работой органов местного само­управления. Муниципалитеты могут совершать лишь действия, которые прямо предписаны законом. В противном случае акты ме­стных властей могут быть признаны судом не имеющими силы.

Хотя существуют различные взгляды на оптимальное соотно­шение государственного управления и местного самоуправления, все они предусматривают необходимость эффективного контроля центра над местным самоуправлением.

В последние десятилетия европейские государства в целом шли по пути увеличения самостоятельности своих административно-территориальных образований. Однако такая политика привела к увеличению ответственности центральных органов власти за территориальную целостность страны, экономическое и правовое единство страны, за развитие всех частей территории государства как целостной среды обитания всего населения.

Несмотря на то, что все большее число экономически развитых государств может себе позволить отказаться от прямого вмеша­тельства в деятельность частных хозяйствующих субъектов, ни одно государство не имеет права отказываться от ответственности перед территориальными сообществами, составляющими данное государство.

Согласно принципа субсидиарности вмешательство вышестоя­щего уровня управления в деятельность нижестоящего целесооб­разно, если действия последнего оказывают влияние на интересы соседних территорий или сообщества в целом. Кроме того, такое вмешательство может быть обусловлено необходимостью сохране­ния равенства условий жизни на территории всего государства и соблюдения принципа правового или экономического единства.

Необходимость государственного контроля обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общегосударственный характер, в связи с чем возникает необходимость поддерживать хотя бы неко­торые минимальные стандарты их реализации. По мнению бри­танского исследователя P.M. Паннетта «контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местно­го управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования» 1 . Германский ученый Ф.Л. Кнемайер считает, что цель государственного надзора - обеспечение законности действий органов местного самоуправления и «гарантирование интересов государства в целом в связи с особыми местными интересами ком­мун» 2 .

Контроль вышестоящих органов власти над расходами органов местного самоуправления является важным элементом управления финансами, а политика выравнивания уровней экономического развития служит средством обеспечения социальной справедливо­сти в обществе. Если различия в условиях жизни и производства между отдельными территориальными единицами будут слишком большими, то, как отмечается датским исследователем Х.Т. Йенсеном, это войдет в противоречие с таким важным принципом, как «предоставление всем гражданам равных возможностей независи­мо от того, на территории какого муниципалитета они прожива­ют» 3 , и будет служить препятствием на пути движения рабочей силы и капитала.

В европейских государствах контроль центра за деятельностью местных органов власти вплоть до реформ 70-80-хх годов осуще­ствлялся преимущественно через так называемую административ­ную опеку, предполагавшую вступление в силу решений местных властей лишь после получения одобрения от соответствующих ор­ганов государственного надзора. В одобрении могло быть отказано по причине как незаконности нормативных актов, так и по причине их нецелесообразности. В настоящее время в большинстве ев­ропейских стран административная опека практически полностью заменена на административный контроль, в рамках которого ре­шения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены только по причине их незаконности и в су­дебном порядке. В сфере делегированной компетенции надзор сохраняется в более жестких формах, здесь возможен контроль не только законности, но и целесообразности решений, при этом формы реагирования центральных властей могут быть более опе­ративными и жесткими.

Данный подход был отражен в Европейской Хартии о Мест­ном Самоуправлении 1985 г., согласно которой любой админист­ративный контроль за деятельностью органов местного самоуправ­ления, как правило, должен быть предназначен для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Админи­стративный контроль над органами самоуправления может осуще­ствляться только в формах и в случаях, предусмотренных консти­туцией или законом. При этом такой контроль должен осуществ­ляться таким образом, чтобы степень вмешательства контроли­рующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

В целом, общий административный контроль над местными органами осуществляется исполнительными органами власти вы­шестоящих уровней управления. В некоторых странах эти органы контролирует министерство по делам местного самоуправления, во Франции и целом ряде других государств - министерство внут­ренних дел.

Контроль центральных органов власти за деятельностью орга­нов местного самоуправления выражается, прежде всего, в праве утверждать некоторые акты и санкционировать отдельные дейст­вия последних, а также смещать должностных лиц местного само­управления. По ряду вопросов, в частности, по финансовым ак­там, сделкам с муниципальным имуществом и т.п., местные орга­ны не вправе принимать самостоятельные решения, или объем полномочий по таким решениям существенно ограничен. Так, в Великобритании проекты местных нормативных актов, планы ка­питаловложений, застройки населенных пунктов, приобретение земельных участков, получение займов и многое другое подлежит утверждению со стороны центральных органов власти.

Одним из эффективных средств контроля является издание центральными министерствами и ведомствами различных цирку­ляров, устанавливающих стандарты работы местных служб, разъ­ясняющих законодательство и правительственную политику, а также дающих местным властям советы и предложения. Большин­ство таких циркуляров носит только рекомендательный характер. Используется и такая форма контроля, как инспектирование дея­тельности органов местного самоуправления заинтересованными министерствами. В Великобритании инспектора осуществляют контроль над службами образования, полиции, противопожарной безопасности и др. Главной задачей инспектирования является обеспечение соответствия работы данных служб стандартам, установленным центральными властями. Кроме того, немаловажной функцией инспекторов является распространение успешных инно­ваций и опыта в контролируемой ими сфере.

В ряде стран осуществляется достаточно жесткий судебный контроль за деятельностью местных властей и законностью при­нимаемых ими решений. Судебный контроль особенно распро­странен в странах с англосаксонской системой права, важнейшим источником муниципального права которой является судебный прецедент. Судебные прецеденты фактически дополняют и кор­ректируют законы. Если однажды было принято судебное реше­ние (пусть даже прошло несколько столетий), то во всех анало­гичных делах должно выноситься такое же решение. Суд рассматривает законность принятого решения не по собственной инициативе, а только по соответствующему запросу от лиц или органов, интересы которых были затронуты конкретным действием или бездействием местных властей. Суды вправе толковать акты мест­ных органов и объявлять их законными или незаконными.

Судебные санкции против неправомерных действий местных органов власти могут включать отмену решений последних, при­знание их ничтожными, а также иные меры. Суд вправе издавать предписания, предусматривающие осуществление определенных действий органом или должностным лицом местного управления, которому оно адресовано. Фактически судебное предписание является требованием к органу или должностному лицу о выполнении предусмотренных законом, но невыполненных обязанностей, которые не могут быть произведены в принудительном порядке каким-либо иным предусмотренным законом способом. В определенной ситуации суд может также издать предписание, обязывающее орган или должностное лицо местного управления воздержаться от определенного действия, нарушающего права граждан.

В государствах с континентальным, романо-германским правом государственный надзор за деятельностью в сфере местного само­управления признается следствием принципа правового государст­ва. Это означает, что муниципалитеты осуществляют свои дейст­вия в рамках законов и могут быть ограничены только посредст­вом законов. По отношению к государству они имеют собственные права, которые они могут защищать в суде. В частности, в Герма­нии в земельных положениях об общинах четко указывается цель государственного надзора - защита муниципалитетов в их правах и гарантия выполнения ими их обязательств. Защита осуществляется главным образом посредством консультирования. Виды госу­дарственного надзора различаются в зависимости от конкретной задачи.

В установленных законом рамках местное самоуправление имеет полную свободу действий. До тех пор, пока оно действует в сфере собственных полномочий строго на основании федеральных и местных нормативных актов, государство не может вмешаться в его дела, исходя, например, из соображений целесообразности управления. То есть, фактически, в этой сфере государственный надзор ограничивается проверкой законности деятельности мест­ного самоуправления.

Однако в сфере делегированных полномочий действия органов местного самоуправления связаны с более широкими ограниче­ниями, так как помимо государственного надзора за соблюдением законности, государство может вмешаться в действия органов ме­стного самоуправления в интересах дела и в этих рамках давать указания относительно целесообразности некоторых действий со стороны местных органов власти. Когда органы местного само­управления решают задачи в рамках собственного круга полномо­чий, такое вмешательство государству запрещено.

В Германии надзор за муниципалитетами осуществляется со стороны соответствующих органов вышестоящего уровня управле­ния. Начальник окружного управления - руководитель района в земле, осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения, администрация округа осуществляет пра­вовой надзор за городами нерайонного подчинения, одновременно она является вышестоящим органом надзора за общинами район­ного подчинения. Министерство внутренних дел федеральной зем­ли осуществляет надзор за районами и городами нерайонного под­чинения.

Особые нормы действуют в отношении государственного фи­нансового надзора. Бюджет каждого муниципалитета до его всту­пления в силу подвергается тщательному государственному кон­тролю, в частности, на предмет сбалансированности доходов и расходов и подлежит утверждению в рамках специальных согла­сительных бюджетных процедур. По мнению немецких экспертов, уже само существование надзора ведет к тому, что муниципалите­ты делают меньше ошибок, чем если бы они знали, что они не контролируются или же контролируются только судом. Кроме то­го, муниципалитеты могут обжаловать действия органов государ­ственного надзора и обращаться в суды. В целом, государствен­ный надзор делает местное самоуправление более надежным и в правовом отношении более безопасным.

Во Франции вплоть до начала 80-х годов префекты департа­ментов осуществляли достаточно жесткий контроль за деятельно­стью коммунальных и департаментских органов на местах. Пре­фект, посчитав то или иное решение местного совета незаконным, был вправе объявить его недействительным. В ответ коммуна мог­ла через своего мэра обратиться в административный суд с хода­тайством об отмене постановления префекта. Закон от 2 марта 1982 г., существенно расширяющий права органов местного само­управления, изменил и систему контроля над местными органами. Теперь решения, постановления и иные акты местных органов исполняются по полному праву по их опубликовании или нотифи­кации. Все акты местных властей, входящие в категорию обяза­тельно предоставляемых актов (решения местных советов, реше­ния мэров и председателей генеральных советов в полицейской области, решения индивидуального характера в отношении слу­жащих местных коллективов и др.), в течение 15 дней после их принятия должны быть направлены префекту. Префект имеет право в течение двух месяцев направить в административный суд любой поступивший к нему акт, который он сочтет не соответст­вующим закону, не менее чем за 20 дней проинформировав о сво­ем намерении мэра или председателя генерального совета. Одно­временно с обращением в суд префект имеет право требовать приостановки исполнения соответствующего решения до тех пор, пока суд не подтвердит его законность.

В случае выявления существенных нарушений в бюджете, принимаемом местными органами, префект может обратиться в специальный судебный орган - Региональную счетную палату, констатирующую нарушение бюджетных норм и санкционирую­щую действия префекта по самостоятельному установлению бюд­жета префектом.

За ненадлежащее выполнение местными органами своих функ­ций законодательство предусматривает применение санкций: от­странение от должности глав местной администрации, отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, переда­ча тех или иных полномочий муниципальных органов правителям, агентам на месте и т.д. Наиболее жесткой мерой является роспуск местных советов, предусматриваемый, в частности, законодатель­ством Франции. Во Франции муниципальный совет может быть распущен указом президента республики, принятым на Совете министров.

На практике такая мера, как роспуск местного представитель­ного органа, обычно используется в случае неспособности обеспе­чить нормальное управление работой коммуны. В течение 7 дней после роспуска совета префект назначает специальную комиссию, члены которой избирают председателя комиссии. Комиссия вре­менно осуществляет полномочия муниципального совета, а ее председатель - полномочия мэра. Полномочия комиссии ограни­чиваются принятием решений лишь по текущим, неотложным во­просам в целях поддержания нормальной жизнедеятельности ком­муны, решения, касающиеся долгосрочного развития коммуны, могут приниматься только избранными органами власти. В тече­ние двух месяцев после роспуска совета должны быть проведены новые муниципальные выборы. Если с момента роспуска предста­вительного органа до очередных выборов остается не более трех месяцев, то выборы проходят в официально установленные сроки.

В Испании местные органы власти являются юридическими лицами, обладают автономией, которую им гарантирует конститу­ция. Органы местного самоуправления избираются всеми жителя­ми. Ни государство, ни административно-территориальное образо­вание, на территории которого они расположены, не могут осуществлять вмешательство в действия местных органов власти.

Контроль над деятельностью органов самоуправления осущест­вляется путем оспаривания принимаемых ими постановлений и регламентов в суде. Органы государственной власти наделены правом оспаривать решения местной администрации, затрагиваю­щие какое-либо право или законный интерес.

Контроль над хозяйственно-финансовой деятельностью органов местной власти осуществляет государственная счетная палата.

Если орган самоуправления не выполняет обязательства, нала­гаемые законом, в форме, затрагивающей компетенцию органов власти вышестоящих уровней управления, и когда соответствую­щее обязательство гарантировано законом или бюджетом, органы власти вышестоящего уровня управления могут уведомить о соз­давшемся положении органы местного самоуправления и предо­ставить необходимый срок для исправления ситуации.

Если по истечении данного срока, который не может быть меньше одного месяца, положение не улучшается, соответствую­щие органы государственной власти принимают необходимые ме­ры за счет и вместо органа местного самоуправления.

Роспуск органов местного самоуправления в Испании может осуществляться, если их деятельности наносит значительный ущерб общегосударственным интересам и влечет невыполнение конституционных обязательств. Решение о роспуске принимается Советом министров с ведома Правительственного совета соответст­вующего регионального автономного объединения или по его просьбе. Для роспуска требуется наличие предварительного одоб­рения Сената.

Для местных бюджетов большинства стран Европы в послед­ние два десятилетия характерно постоянное увеличение расходов. Если взять для сопоставления долю муниципальных расходов в общих правительственных расходах для значительного большин­ства стран этот показатель будет колебаться в пределах 10-30%.

Подходы к организации местных финансов, структуры мест­ных доходов и расходов также очень различны и зависят от исто­рических, географических, культурных и иных особенностей страны.

Можно выделить четыре основных источника муниципального финансирования: местные налоги, сборы и платежи, финансовые отчисления, займы. Существуют также прочие источники финансирования, к которым могут относиться штрафы и неустойки, доходы, поступающие от муниципальных предприятий, процентные доходы от размещения временно свободных средств в банках и ценных бумагах, доходы от продажи муниципальной собственно­сти. В таблице приведены данные по каждой из указанных кате­горий в процентах.

Таблица. Источники местного финансирования 4

	Местные налоги	Сборы и платежи		Отчисления	Займы	Прочие
Болгария
Великобритания
Германия
Ирландия
Исландия
Нидерланды
Норвегия
Португалия
Словакия
Словения
Финляндия
Чешская Республика
Швейцария

С 80-х годов значительно возрастает роль займов в качестве одного из источников местных доходов. Чаще всего правом вы­пускать займы наделены только крупные региональные и местные административные единицы. В большинстве стран местные займы для финансирования муниципальных расходов покрывают менее 10% от общей суммы муниципального финансирования. Можно отметить тенденцию к росту местных налогов.

Также наблюдается расширение объемов субсидий местным властям, выделяемых из государственного бюджета. Характерной проблемой местных бюджетов различных европейских стран стала их дефицитность. Собственными доходами покрывается в среднем от 25 до 50% текущих расходов. Как видно из таблицы, в боль­шинстве стран финансовые отчисления от вышестоящих уровней власти являются основным элементом муниципального финанси­рования. В Великобритании на них приходятся 77% местных бюджетных доходов, в Германии - около 45%.

Государственные трансферты в пользу местных органов власти осуществляются в трех основных формах: через долевое распреде­ление налоговых поступлений (система налогового выравнивания в Германии), дотации (во Франции - дотации на функционирова­ние) и специальные, целевые субсидии (субвенции), которых, на­пример, в Италии насчитывается более 100 видов. Иные виды от­числений сгруппированы в разделе «Прочие».

	Долевой налог	Общие субсидии	Целевые субсидии	Прочие
Болгария
Великобритания
Германия
Ирландия
Исландия
Нидерланды
Норвегия
Португалия
Словакия
Финляндия
Чешская Республика
Швейцария

Особый интерес представляет проблема поиска подходов к определению оптимального размера муниципального имущества в соотношении с частным и государственным. Основным критерием эффективности, который существует в европейских странах, явля­ется степень соответствия имущественного комплекса муниципали­тета запросам населения, предъявляемым на услуги муниципаль­ного сектора. Например, во Франции муниципальное имущество может быть приобретено у частных лиц путем выкупа или, если деятельность частного лица наносит ущерб муниципалитету, через суд. Источником финансирования такого приобретения является бюджет местного самоуправления. Решение о приобретении или отчуждении муниципального имущества принимается по согласо­ванию с совещательным органом местного самоуправления. Это касается и сдачи объектов муниципальной собственности в аренду.

В целом, муниципальное имущество во Франции занимает относительно меньший удельный вес в общем имущественном ком­плексе городов по сравнению с Германией. Это связано с тем, что во Франции многие коммунальные предприятия являются либо частными или действующими на правах концессии, либо государ­ственными. В Германии коммунальные службы являются в основ­ном муниципальными. Во Франции достаточно большое количество арендаторов частных квартир получают от государства дотации на оплату аренды жилья. В Германии дотации жилья осуществля­ют власти земель и муниципалитетов. Тем не менее, и в Германии и во Франции удельный вес общественной собственности остается достаточно большим.

В целом, относительно применения принципа субсидиарности в системах государственного управления европейских стран можно отметить, что принцип субсидиарности получил довольно широкое распространение при разграничении компетенции между государ­ством и регионами. В то же время, при разграничении компетен­ции в отношении уровня местного самоуправления данный прин­цип не получил такого широкого распространения. Можно кон­статировать, что положения, содержащиеся в Европейской Хартии о Местном Самоуправлении, отражают не столько фактическое со­стояние дел в этой сфере в государствах, подписавших Хартию, сколько желание этих государств двигаться в направлении тех ориентиров, которые прописаны в Хартии в значительной степени согласно идей субсидиарности. Принцип субсидиарности содержит в себе существенный методологический потенциал в сфере органи­зации многоуровневых систем управления публичного управления, используемый в настоящее время не в полной мере.

СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

ПРАВОВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ И ИХ МЕСТО

Модели и тенденции развития

В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития. Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. На основе взаимодействия различных уровней публичной власти обеспечивается достижение эффективного управления делами общества.

Рассматривая развитие однопорядковых групп общественных отношений в различных странах, сравнивая их с современным состоянием в Российской Федерации, мы получаем возможность наряду со знакомством с уникальными особенностями различных моделей местного самоуправления выделить ряд общих закономерностей, имеющих общечеловеческое, общегуманитарное значение.

Прежде всего международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями - самоуправлением (местным, региональным) и государственностью. Борьба с централизмом и порождаемым им государственным бюрократизмом уходит в глубокое прошлое. Противниками централизованной заурегулированной власти выступают люди разных убеждений, ориентаций, которые солидарны в одном: они негативно относятся к явлениям, порождаемым централизмом - якобы единственно рациональная власть есть власть "избранных" на общегосударственном уровне, а собственно управленческие функции предполагают механическое осуществление, - и выступают за создание условий для обеспечения активной жизненной позиции граждан.

Весьма знаменательно, что исследователи американского опыта государственного устройства не идеализируют его, а, напротив, оценивают современное состояние американской демократии как кризисное. Причина кризиса как раз заключается в том, что люди в отличие от былых времен стали слишком полагаться на центральное правительство и федеральные законы, на то, что кто-то там "наверху", более мудрый, чем они сами, за них решит их же проблемы. В этом кроется серьезная угроза для демократии и свободы, независимо от того, правят ли государством автократы или избранные народом правители*(70).

Несмотря на серьезные различия в исходных моментах, представляющих становление и развитие местного самоуправления в различных странах, в самих системах организации местного самоуправления есть много общего, что их объединяет и свидетельствует об общих закономерностях развития. Они состоят в следующем:

1) всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований);

2) переход к жесткой административной централизации, создание четкой, строго организованной административной иерархии исполнительных органов;

3) установление определенного равновесия между централистскими и децентралистскими тенденциями в развитии местных органов;

4) постоянные попытки реорганизации и модернизации местного управления, связанные с усилением бюрократической централизации;

5) переход от децентрализации (понимаемой как расширение функций и компетенции органов местного управления и соответственно ограничение правомочий центральных органов государственного управления) к деконцентрации (понимаемой как перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни руководства в централизованных системах органов государственного управления).

Выступая относительно обособленной частью конституционного механизма государственной власти современных западных демократий, местное самоуправление обладает следующими чертами:

во-первых, основано на представительных началах;

во-вторых, не зависит от органов правительства в делах местного характера;

в-третьих, ограничено предписаниями закона;

в-четвертых, обладает независимой собственностью, собственными источниками доходов;

в-пятых, формирование органов местного самоуправления происходит без государственной опеки.

Современные государствоведы единодушны в том, что истоки местного самоуправления восходят к муниципальным реформам XIX в.; при этом отмечают преемственность средневековых идей товариществ, ассоциаций, вольных городов и т.д. Возникновение местных представительных органов связано с процессами перехода от феодальной формации к капитализму. На начальном этапе своего развития местное самоуправление характеризовалось сильной автономией в отношениях с центральным правительством. Для наших же дней "функциональное сближение деятельности муниципалитетов и центрального исполнительного аппарата, а также развитие элементов административной субординации между ними обозначают превращение муниципальных органов в подсистему механизма государственного управления, возглавляемого правительством"*(71).

В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую).

Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации местного самоуправления характерны:

высокая степень его автономности;

отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;

отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;

избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;

сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов*(72).

Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) характеризуется такими чертами:

сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и местного самоуправления;

жесткая система административного контроля на местах;

бюрократическая субординация между органами различных уровней управления;

широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.*(73)

Реформа местного самоуправления, осуществленная в начале 80-х гг. прошлого столетия во Франции, существенно усилила децентрализацию, ликвидировала институт префектов, сократила возможности административного воздействия вышестоящих уровней управления на нижестоящие.

Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов (Regierungsprasident) с главами администрации базового звена местного самоуправления на уровне районов - ландратами или районными директорами, являющимися и чиновниками государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления (это относится и к городам в ранге районов). Таким образом, районы и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления.

При этом существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов. В ряде правительственных округов допускается ограниченное право местного самоуправления*(74).

Под влиянием интеграционных процессов, предопределяющих многие стороны развития современных государств, различия между указанными моделями перестают носить принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществленные в последней четверти XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями. Подтверждением этому служит принятие Европейской хартии местного самоуправления, подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г.

Несмотря на серьезные организационно-правовые различия между органами местного самоуправления, некоторую архаичность территориальной организации, можно говорить об общих современных тенденциях в их положении и развитии. Наиболее полно это выражается в компетенции, ролевой характеристике участия в осуществлении функций государства, финансовом положении.

В зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования местного самоуправления находятся в ведении центральной власти, в федеративных - в ведении субъектов РФ.

Как отметил Г.В. Барабашев, общий принцип производности муниципальных полномочий от власти парламента в Великобритании ("...муниципалитеты не автономные образования. Они осуществляют власть, возложенную на них парламентом") в США вылился в формулу "муниципалитеты - креатуры и агенты соответствующих штатов". В конституциях подавляющего большинства штатов закреплено право легислатуры создавать и упразднять муниципалитеты, предусматривать их юрисдикцию и конкретные полномочия, дополнять и изменять их в любое время*(75).

Характеризуя американскую правовую доктрину по отношению к муниципалитетам, Томас Дай пишет: "Местное самоуправление не упоминается в Конституции США. Хотя мы и рассматриваем американскую федеративную систему как совокупность федерального, штатного и местного уровней власти, с конституционной точки зрения местное управление составляет часть органов штатов. Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата, в той мере, в какой органы местного самоуправления собирают налоги, регулируют жизнь населения и обеспечивают осуществление служб, они, в сущности, выполняют функции штата, которые последний делегировал им в конституции или в законе"*(76).

Конституция ФРГ предусматривает (пп. 1, 2 ст. 28) создание представительных органов в землях, общинах и союзах общин. И в этом случае правовое регулирование сосредоточено на уровне субъектов.

В США и ФРГ число систем местного самоуправления равно числу субъектов (не следует думать, что соответственно в США - 50, в ФРГ - 16 систем местного самоуправления - по числу субъектов этих федераций; речь идет о другом - о праве субъекта самостоятельно избрать для себя подходящий вариант, и в реальности их не так уж много).

Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. В настоящее время наиболее распространенным является двух-трехзвенное административно-территориальное устройство, встречается и четырех-пятизвенное, что сказывается на сложности системы выборных органов местного самоуправления. В современных демократических государствах существуют как системы, организованные на основе принципа соподчинения разноуровневых муниципальных органов (например, во Франции, в ФРГ, Италии, Японии), так и системы, в основе которых лежит принцип автономии и соподчинение нормативно отсутствует (например, в США, Великобритании).

Представительные органы местного самоуправления образуются не в каждой административно-территориальной единице. Можно наблюдать разнообразие подходов в образовании представительных органов в так называемых естественных (т.е. сложившихся исторически) и искусственных (т.е. созданных путем объединения) административно-территориальных единицах. Речь идет об отходе от поселенческого принципа (город, село, поселок и другие естественные образования) и о возможности создания представительных органов местного самоуправления на уровне административно-территориальных единиц регионального характера - кантонах и округах (Франция), округах (ФРГ), воеводствах (Польша) и т.п.

Система органов местного самоуправления во многом зависит от стремления центральной власти повысить эффективность государственного управления за счет территориальной реорганизации общин путем их значительного укрупнения. Так, в ФРГ цели реформы определялись следующим образом: "Государственное и коммунальное управления должны быть приспособлены к возрастающим требованиям. Их необходимо укрепить и рационализировать. Усилить коммунальное управление так, чтобы каждая община решала все вопросы собственными силами. Ликвидировать диспропорцию между объемом дел и возможностями"*(77). Укрупнение общин проводилось через так называемые регулирующие меры, к которым относились: уничтожение "бесперспективных коммун", содействие добровольным ассоциациям общин и др. Территориальная реформа в ФРГ значительно сократила количество районов и общин. Если на начало реформы (1963 г.) в стране насчитывалось 24 278 общин, то к ее завершению (1974 г.) осталось только 10 979 общин. Число районов уменьшилось с 425 до 250*(78).

В США и Великобритании модернизация системы муниципальных органов тоже признается одним из острых вопросов внутриполитической ситуации.

Во Франции широкое развитие получили специальные межкоммунальные образования: синдикаты, городские дистрикты, расширенные городские коммуны.

Совершенствование системы органов местного самоуправления в разных странах не завершено. Наличие устаревших административно-территориальных форм затрудняет решение социально-экономических проблем и не способствует повышению эффективности местного самоуправления. Эффективности стараются достичь за счет сочетания главами местной администрации функций государственного чиновника и должностного лица местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления составляют один из значительных элементов государственной организации современных стран. Представительные органы (советы, собрания представителей, депутатов) на низовом и среднем уровнях избираются на срок от двух до шести лет. Низовой уровень представляют компактные городские и сельские общины. Основными критериями для получения статуса муниципального образования являются численность населения, историческая значимость, общий уровень развития, наличие экономических предпосылок и т.д.

Крупные города имеют двухуровневую систему местного самоуправления: общегородскую и окружную (районную) - Париж, Брюссель и др. Отдельные города имеют двойной статус: субъекта федерации и муниципального образования (Берлин, Бремен, Гамбург в ФРГ, Вена в Австрии).

Критерии разграничения городских и сельских муниципальных образований по численности населения весьма относительны. В различных странах они находятся в диапазоне от 500 до 2000 человек. Часто на одном уровне находятся "карликовые общины" и общины, которые по числу жителей могут претендовать на более высокий статус.

Представительные органы местного самоуправления выступают ядром муниципального образования. В Великобритании, ФРГ, Франции, США и ряде других стран они называются графскими, городскими, окружными, муниципальными, коммунальными советами.

Во Франции в состав муниципального совета входит от 9 (минимум для коммун, имеющих 100 жителей) до 69 членов (минимум для коммун с населением свыше 300 000 человек). Для Парижа, Марселя и Лиона сделано исключение, численность муниципальных советов соответственно составляет 163, 101 и 73 члена*(79).

В Австрии численность муниципального совета колеблется от 9 до 45 членов. Советы 15 крупнейших муниципалитетов страны насчитывают до 61 члена. Совет Вены состоит из 100 человек. В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии - от 15 до 80, в Голландии - от 7 до 45, в Норвегии - от 13 до 85*(80).

В ФРГ число общинных советников устанавливается до 80. В Англии в состав приходских советов входит от 5 до 21 человека. Крупнейшие городские советы имеют более 150 членов. Такое представительство свидетельствует о создании условий для вхождения в советы представителей различных общественных слоев.

В США в отличие от Великобритании численный состав муниципальных советов определяется вне всякой связи с требованиями и возможностями отображения социальной структуры общества. Средняя численность городских советов в США пять-семь членов. Характерно, что даже в крупных городах, население которых превышает 500 000 человек, средний состав совета - 13 человек, наиболее распространены советы из 9 выборных. Муниципальные советы графств, как правило, насчитывают три или пять членов, иногда встречаются советы из девяти и совсем редко из 30, 50 и более человек. Население крупнейшего графства Лос-Анджелес в Калифорнии (примерно 6,5 млн. жителей) представлено советом из пяти выборных. Крупнейший в США городской совет - чикагский, состоит из 50, а муниципальный совет Нью-Йорка из 35 человек*(81).

Прямая зависимость между сокращением числа выборных и повышением роли исполнительного аппарата очевидна. В былые времена численность муниципальных советов в США была значительно большей - в отдельных случаях советы насчитывали свыше 200 человек.

Традиционными формами работы представительных органов местного самоуправления являются сессии. В муниципальных образованиях низшего звена сессии, как правило, проводятся ежемесячно, среднего звена - раз в три месяца. Имеет место практика проведения внеочередных сессий. Они могут созываться по инициативе соответствующей государственной администрации, определенного числа советников - членов представительного органа или главы исполнительного органа*(82).

Широко распространена практика образования представительными органами постоянных и временных отраслевых, функциональных или территориальных комиссий (комитетов, рабочих групп, советников). Существующая практика свидетельствует о довольно широком функциональном предназначении комиссий. В странах, где преобладает континентальная (французская) модель самоуправления, основными функциями комиссий являются подготовительная и контрольная. В некоторых странах, где распространены англосаксонская или смешанная модели местного самоуправления, комиссии могут наделяться и распорядительными функциями.

Д. Гарнер достоинством британской системы считает наличие у комитетов возможности руководства многими направлениями муниципальной деятельности. Комитеты фактически играют роль исполнительных органов, которым совет делегирует многие свои полномочия*(83).

Двойственное положение комитетов, совмещающих представительные начала с исполнительной деятельностью, создает возможность смягчить обычное противостояние представительных органов и исполнительного звена местного самоуправления.

Современная тенденция смещения центров принятия решений от представительных органов к их административному аппарату в равной степени характерна для всех моделей организации местного самоуправления.

Фактическое положение каждого из муниципальных органов определяется прежде всего его компетенцией, а также функциональной связью выборных коллегий и исполнительных органов.

В ФРГ, исходя из особенностей строения исполнительного аппарата и взаимоотношений исполнительных органов с представительными, можно выделить следующие типы муниципальной организации, применяемые в разных землях: совет - обербургомистр (бургомистр); совет - магистрат (коллегиальный исполнительный орган); совет - общинный директор - комитет по управлению; собрание жителей общины. Следует отметить, что тенденция к усилению бюрократического начала свойственна в той или иной мере всем названным формам. Хотя в законодательстве о местном самоуправлении декларируется ведущая роль общинных советов, на деле ключевые позиции переходят к коммунальной бюрократии. Свидетельством этого являются многочисленные примеры фактического отстранения советов от решения наиболее важных вопросов. Они лишены возможности самостоятельного назначения на должности - в подавляющем большинстве случаев назначения могут осуществляться по согласованию с бургомистром. На практике советы большей частью вовсе не участвуют в решении вопроса о должностных назначениях, отдавая его на откуп бургомистрам и общинным директорам. Ограничены права советов в бюджетной сфере, они не имеют эффективных средств для осуществления контроля за деятельностью исполнительных органов.

Усиление роли бургомистра как главы муниципального аппарата заметно во всех сферах коммунальной деятельности. Как правило, бургомистры одновременно являются председателями советов, обладают правом опротестования решений совета и в связи с этим - приостановления их исполнения. Бургомистр является распорядителем финансов, к его исключительному ведению относятся вопросы, делегируемые общине аппаратом земель. Доминирующее положение бургомистра объясняется также и тем, что он - не только высшее должностное лицо местных органов управления, но и представитель центральной администрации земель. Именно поэтому совет избирается на меньший период времени, чем бургомистр. Такой вариант преемственности обеспечивает стабильность проведения политики органов управления земель и федерации.

В модели "совет - обербургомистр (бургомистр)" можно увидеть значительное сходство с американской формой "сильный мэр - слабый совет". Необходимо отметить, что в ФРГ в отличие от США фактически изжита система типа "сильный совет - слабый бургомистр". При сохранении ряда внешних признаков (например, избрание не населением, а советом), фактическое его положение не менее весомо, чем в случаях избрания непосредственно населением.

Принижена роль совета и в модели "совет - магистрат". Магистрат - коллегиальный исполнительный орган, избираемый коммунальным представительством из своей среды, состоит из бургомистра, штатных советников и советников на общественных началах. Бургомистр и штатные советники избираются на срок шесть лет, т.е. на срок, в 1,5 раза превышающий время полномочий представительного органа и членов магистрата на общественных началах. О реальных возможностях исполнительного звена в этом муниципальном механизме свидетельствует наличие у магистрата права опротестования решений собрания депутатов, а у бургомистра - возможности делегировать полномочия совета магистрату.

Тип муниципальной администрации: "совет - директор - комитет по управлению" для ФРГ является относительно новым.

Институт муниципальных менеджеров (управляющих) в наши дни применяется во многих странах как континентальной, так и англосаксонской моделей местного самоуправления. Такому лицу поручаются реально все основные функции руководителя муниципального хозяйства и аппарата муниципального управления, соответствующие задачи он выполняет, отвлекаясь от политических пристрастий. Глава муниципального образования - мэр, бургомистр, ландрат - при такой системе не занимает ведущего положения в управлении муниципальной единицей, в основном он руководит советом и выполняет представительские функции (причем в широком значении - представляет население, орган местного самоуправления, также олицетворяя и политическую партию, имевшую успех на муниципальных выборах).

Сравнение организации местного самоуправления в современных странах свидетельствует, что в тех или иных модификациях находят отражение вышеприведенные модели. В большинстве стран могут существовать одновременно все известные модели. Историческая и географическая преемственность в организации муниципальных органов ни в какой степени не создает условий, противодействующих современным процессам оптимизации управления на местах.

Компетенция и финансовая база органов местного самоуправления

В соответствии с законодательством к ведению муниципальных органов в зарубежных странах относятся задачи местного значения. Эта формулировка носит общий характер. На самом деле пределы муниципальной сферы деятельности устанавливаются не территориальным принципом и местным характером дел, а допустимой возможностью участия муниципальных органов в экономической и социальной областях государственной деятельности.

Полномочия органов самоуправления закрепляются как специальными законами, так и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещения, здравоохранения и пр.).

В англосаксонской модели источником компетенции являются также судебные прецеденты и "частные законы".

В США часть муниципалитетов имеет особые хартии самоуправления, которые разрабатываются и принимаются самим муниципалитетом, но нуждаются в утверждении законодательного органа штата.

В странах англосаксонской модели местного самоуправления пределы полномочий местных органов устанавливаются путем подробного перечисления в нормативных актах их предметов ведения, прав, обязанностей. Здесь утвердился принцип "позитивного регулирования" - разрешено то, что предписано (предусмотрено) законом. Действия органов местного самоуправления за границами дозволенного признаются противоправными.

В странах континентальной и смешанной моделей местного самоуправления преобладает принцип "негативного регулирования", в соответствии с которым органы самоуправления вправе осуществлять любые действия, не запрещенные законом. За внешней обширностью полномочий, определяемых этой формулой, необходимо отметить, что их объем и содержание обусловливаются так называемым остаточным принципом, т.е. остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам. Конституционный суд ФРГ, комментируя п. 2 ст. 28 Основного закона, устанавливающего, что "общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества", указал: "Коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления". По признанию специалистов, как германских, так и других стран, принцип "негативного регулирования" в наши дни ничего не значит*(84). Число юридических запретов настолько велико, что и речи не может быть о самостоятельной деятельности общин. Указывая на это обстоятельство, некоторые авторы отмечают: "В ФРГ, где принят указанный принцип, муниципальная активность скована не меньше, чем в Великобритании, где принят принцип "позитивного регулирования"*(85).

В непосредственном ведении органов местного самоуправления находится муниципальная собственность, муниципальные финансы, сферы коммунального хозяйства, бытового обслуживания, муниципального здравоохранения и образования, благотворительные организации и т.д.

Задачи местного самоуправления с учетом действующего законодательства можно разделить на две группы: обязательные и факультативные (добровольные). В ряде стран к ним добавляется третья группа дел - порученные (делегированные). К третьей группе относятся вопросы, которые не могут считаться непосредственно местными и образуют так называемую делегированную сферу влияния. Возложение на общину каких-либо государственных задач в каждом конкретном случае осуществляется по законодательному акту земли (ФРГ), которым в обязательном порядке должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы.

Общей тенденцией является преобладание обязательных и порученных дел во всем объеме дел, выполняемых органами местного самоуправления.

Финансовая база местного самоуправления представляет относительно самостоятельную систему, которая обеспечивается наличием собственных бюджетов, доходных источников, права устанавливать и взымать местные налоги и сборы. Законодательство и общепризнанные принципы экономической деятельности устанавливают ограниченные рамки финансового сепаратизма местного самоуправления.

Муниципальные бюджеты не являются составной частью государственного бюджета. Отсутствие сводного государственного бюджета, объединяющего доходы и расходы по всем уровням государственного и муниципального финансового хозяйства, затрудняет проведение анализа финансовых средств на всех уровнях управления.

Финансовая база местного самоуправления большинства современных стран носит дуалистический характер. Это значит, что одна часть муниципальных доходов формируется за счет собственных доходных источников, другая - за счет субсидий общего и специального назначения, поступающих муниципалитетам от вышестоящих бюджетов. Эта возможность служит, с одной стороны, способом перераспределения общенационального дохода, выполняя функции финансового выравнивания между муниципальными образованиями, а с другой - обеспечивает регулирующее воздействие правительства на муниципальные органы.

Наиболее важным источником собственных доходов органов местного самоуправления во многих западных странах являются налоги. Доля местных налогов в собственных доходах муниципальных органов составляет: в США - 65, в Англии - 50,4, в Дании - 46, во Франции - 41,7, в Японии - 41,6, в Бельгии - 36, в ФРГ - 21%. Наибольшие налоговые поступления обеспечивают имущественный налог, налог на недвижимость в США и Великобритании, промысловый и поземельный в ФРГ. Другие местные налоги, а их количество в различных странах иногда не поддается счету, не имеют существенного значения. Цифры, приведенные выше, свидетельствуют о том, что в явном большинстве стран говорить о финансовой независимости органов местного самоуправления не приходится.

Важным источником, обеспечивающим значительную часть местных бюджетов и в целом местных расходов в странах Запада, являются не только собственные доходы, но и поступления из вышестоящих бюджетов. Они составляют: в США - 23, в Японии - 40, в ФРГ - 45,3, во Франции - 33,8, в Бельгии - 54, в Дании - 44%*(86) (к таким поступлениям относятся прежде всего субсидии, т.е. передаваемые в бюджеты муниципалитетов и невозвращаемые суммы, а также субвенции - средства, передаваемые на заранее обозначенные цели, за их использование следует отчитаться, финансирование участия муниципалитетов в выполнении общегосударственных программ и др.).

В современных условиях во всех цивилизованных странах развитие централистских тенденций вместе с тем влечет систему средств государственного реагирования на соблюдение местной общиной требования ее "благосклонности" к общественным интересам. Сложился мощный механизм воздействия. К нему следует отнести: финансовую зависимость, правовое регулирование, контрольную деятельность, общегосударственные программы, делегированные полномочия и др.